Resolución 248/014
Autorízase a la Junta Nacional de Drogas la constitución de un Comité
Científico Asesor y de Redes de Consulta, y apruébase el proyecto
presentado por ésta para la conformación del mencionado Comité.
(767*R)
PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA
Montevideo, 19 de Mayo de 2014
VISTO: lo dispuesto en el artículo 1° de la Ley 19.172 de 20 de diciembre
de 2013;
RESULTANDO: que la Junta Nacional de Drogas lleva a cabo el Programa de
Evaluación y Monitoreo de la regulación de la marihuana en el Uruguay;
CONSIDERANDO: I) que por la ley antes citada en su artículo primero han
sido declaradas de interés público las acciones tendientes a proteger,
promover y mejorar la salud de la población mediante una política
orientada a minimizar los riesgos y reducir los daños relacionados con el
uso del cannabis;
II) que en virtud de lo dispuesto en el artículo 2° del Decreto 170/00 de
7 de junio de 2000, la Junta Nacional de Drogas tiene competencia en la
instrumentación de directivas relacionadas con la fijación de la política
nacional en materia de drogas y la supervisión y evaluación de la
ejecución de los planes y programas que se establezcan de conformidad a
las mismas;
III) que la Junta Nacional de Drogas en el marco de las actividades del
Programa de Evaluación y Monitoreo de la regulación de la marihuana en
nuestro país, llevará a cabo la constitución de un Comité Científico
Asesor que contribuirá a establecer indicadores de evaluación, líneas de
investigación para la obtención de información así como orientaciones
estratégicas relacionadas con la aplicación de la mencionada Ley N°
19.172;
IV) que se entiende asimismo necesario la conformación de Redes de
Consulta en las que aquellos actores de alta especialización en la materia
puedan participar aportando conocimiento y experiencia a los efectos de
evaluar los diferentes procesos que imponga la implementación de la ley
citada;
V) que ambos espacios de estudio e intercambio contribuirán al desarrollo
de las Políticas de Drogas en nuestro país favoreciendo las capacidades
para el seguimiento de las mismas;
VI) que la constitución del Comité Científico Asesor y las Redes de
Consulta no generarán costo para el Estado;
ATENTO: a lo precedentemente expuesto
EL PRESIDENTE DE LA REPÚBLICA
RESUELVE:
Autorízase a la Junta Nacional de Drogas a la Constitución de un Comité
Científico Asesor y de Redes de Consulta con la finalidad de contribuir a
generar información y conocimiento científico para el mejor desarrollo del
Programa de Evaluación y Monitoreo de la regulación de la marihuana en el
Uruguay.
Apruébase el proyecto presentado por la Junta Nacional de Drogas para la
conformación del Comité Científico Asesor y de las Redes de Consulta que
constan en el Anexo que forma parte de la presente Resolución.
Comuníquese.-
JOSÉ MUJICA, Presidente de la República.
Constitución de un Comité Científico Asesor y de Redes de Consulta para el
Intercambio y Sistematización de Información y Experiencias que
contribuyan al monitoreo y evaluación de la Ley de Regulación y Control
del Cannabis en Uruguay.
1. Introducción
En el marco de las actividades del Programa de Evaluación y Monitoreo de
la regulación de la marihuana en Uruguay la Junta Nacional de Drogas (en
adelante JND) se propone la creación de un espacio de alta especialización
del que participen académicos, profesionales y cientistas quienes a través
del intercambio de información, experiencias y de un análisis conjunto,
generen conocimientos de valor científico que contribuyan a la mejor
evaluación del desarrollo del Programa.
A los efectos de operativizar este objetivo, se llevarán adelante dos
acciones. En primer término, y de conformidad con el artículo 2, literal
d) del Decreto 170/00 constitutivo de la JND, se instalará un Comité
Científico conformado por Académicos y Científicos de reconocida
trayectoria que contribuyan a constituir un espacio de reflexión el que, a
través del intercambio de información, de experiencias y de lecciones
aprendidas, aporte de manera significativa a establecer indicadores de
evaluación, estrategias de investigación para la obtención de información
y la elaboración de escenarios que contribuyan de forma relevante a la
generación de bases científicas para un potente monitoreo y evaluación del
desarrollo de la iniciativa.
Este espacio contribuirá también de manera relevante a identificar áreas
temáticas estratégicas en relación a las cuales será necesario desarrollar
nuevas conceptualizaciones, nuevas iniciativas de investigación.
En otro plano y a partir de la vocación colaborativa demostrada en el
marco de las organizaciones regionales especializadas en la materia, se
establecerán Redes de Consulta que aportarán de manera significativa
elementos científicos que contribuirán a construir una mirada amplia en
relación al desarrollo de la iniciativa.
Esta convocatoria a la constitución de este Comité Científico y Redes de
Consulta será realizada por la JND quien tendrá a su cargo la coordinación
y funcionamiento de ambos espacios.
Justificación.
En el último siglo el modelo de políticas de drogas hegemónico a nivel
mundial ha sido la ideología de la tolerancia cero al uso de drogas,
consagrada en los diferentes tratados internacionales vigentes. Los
pilares de este modelo "prohibicionista" son: sesgo hacia el combate al
narcotráfico y la reducción de la oferta de drogas; preponderancia de la
política penal como medio para desincentivar el uso y comercio de drogas;
marcos legales generales sin separación de mercados de las distintas
sustancias; apuesta a la disuasión del uso de drogas a través del énfasis
en los daños derivados de su consumo; la visión de que la adicción es una
enfermedad incontrolable y no resoluble, por lo que la única solución
posible es la abstinencia (Buxton et al 2008).
En la década del 80, en un contexto de crecimiento de las tasas de delito
y alta preocupación por su posible asociación al uso y comercio de drogas,
un creciente cuerpo de evidencia empírica señaló algunas limitaciones de
este modelo: 1) generación de altos niveles de violencia asociados a la
ilegalidad de los mercados (ajuste de cuentas, corrupción); 2) sesgo del
sistema penal hacia usuarios y pequeños traficantes; 3) estigmatización de
los usuarios de drogas y su exclusión del sistema de salud, educativo y
laboral; 4) La arbitrariedad de los criterios utilizados para determinar
el status legal de las sustancias, especialmente evidente al comparar los
costos asociados al uso de drogas legales como el alcohol y el tabaco con
los de cannabis. 5) Fuerte énfasis moral en detrimento de criterios de
evaluación empíricos (MacCoun and Reuter 2001). La conclusión a la que
apuntan estos trabajos es que el prohibicionismo no sólo ha tenido
carencias para dar soluciones a los problemas asociados al uso de drogas
sino, lo que es peor, contribuye en gran medida a empeorarlos y generar
nuevos (Nadelmann 2005; Buxton et al 2008).
En este contexto, en los últimos años se han comenzado a ensayar en el
mundo distintos modelos de regulación de los mercados de drogas que buscan
flexibilizar algunos aspectos de su prohibición. La tónica general ha sido
la de pasar del énfasis punitivo penal a un enfoque de salud pública
(Haden 2004). Más específicamente, esto se tradujo en la complementación o
sustitución de la meta de erradicación del consumo con la de reducción de
riesgos y daños derivados del uso de drogas (Haden 2004, Chatwin 2010) y
la separación del cannabis del resto de los mercados ilegales. Para ello,
algunos países han habilitado su compra exclusivamente con fines
medicinales (Israel, algunos estados de Estados Unidos como Alaska,
Arizona y California, entre otros) o con fines medicinales y recreativos
(Holanda, algunos estados de Estados Unidos como Colorado y Washington); o
tolerando el cultivo de pequeñas cantidades de plantas para uso personal
(España y República Checa).
También en América Latina se ha observado una remarcable tendencia
regional hacia la crítica al paradigma de "Guerra a las drogas", tanto a
nivel de discusión pública como legislativa (Armenta et al 2012). Por
ejemplo, a nivel de debate político, se destaca la declaración de la
Comisión Latinoamericana sobre drogas y democracia, conformada por
políticos, ex presidentes y referentes de la cultura llamando a "un nuevo
paradigma para enfrentar el problema de las drogas, menos centrado en
acciones penales y más incluyente en el plano de la sociedad y la cultura"
(Comisión latinoamericana sobre drogas y democracia 2009). A nivel
legislativo, entre el 2002 y el 2009 países como México, Argentina, Brasil
y Ecuador han impulsado iniciativas de descriminalización de la posesión
de pequeñas cantidades de drogas para uso personal (Edwards y Youngers
2011).
Actualmente, en Uruguay se están llevando a cabo reformas de la política
de drogas que buscan profundizar el impacto de la reducción de riesgos y
daños y mejorar el control de las sustancias legales, como el alcohol y el
tabaco. En particular - y en el marco de un paquete de medidas para la
mejora de la convivencia social - el país ha decidido dar un radical paso
adelante, impulsando un proyecto de ley que incluye la regulación integral
del mercado de cannabis. Cuatro características importa destacar de este
nuevo marco regulatorio. En primer lugar, la iniciativa está enfocada en
un lógica de reducción de riesgos y daños. En segundo lugar, prevé la
regulación legal del cannabis para uso tanto industrial (cáñamo) como
medicinal y recreativo. En tercer lugar y respecto a los medios de
obtención, se habilita el autocultivo (individual y colectivo),
industrialización y su comercialización regulada. En cuarto lugar, el
Estado tiene un rol preponderante regulando y fiscalizando la producción y
venta, otorgando licencias y garantizando el cumplimiento de la normativa.
De ser implementada exitosamente, esta propuesta podría constituirse como
un ejemplo para el resto de la región de un modelo más justo y efectivo de
regulación del cannabis.
Esta experiencia innovadora nos pone frente a desafíos importantes en el
plano de su reglamentación y monitoreo. El cambio legal es un avance
necesario, pero su efectiva implementación puede verse favorecida u
obstaculizada por las actitudes, creencias e inercias institucionales de
los distintos actores involucrados, así como por los diversos problemas de
coordinación, efectos perversos y consecuencias no previstas del ejercicio
de la normativa. Esto es especialmente importante en una ley como la de
regulación del cannabis, donde no sólo es necesaria la acción coordinada
de numerosos actores y sistemas de gobierno (sistema judicial, policía,
sistema de salud, educación, el Instituto de Regulación y Control del
Cannabis -IRCCA-, los propios usuarios), sino que además es necesario
contemplar que estos grupos parten de situaciones diferentes respecto a la
información, sensibilidad y creencias sobre el tema.
Así, una evaluación eficaz y justa debe entenderse como un procedimiento
interactivo que explore los procesos que están teniendo lugar en la
implementación de la ley, las perspectivas de las diferentes partes
involucradas y las condiciones en las que tienen lugar. En otras palabras,
plantea la necesidad de "abrir la caja negra" organizacional y analizar
aspectos no programáticos, intangibles y difícilmente detectables por los
sistemas tradicionales de evaluación. Implica también la capacitación de
los actores que aplican la ley y la interiorización de los criterios de
evaluación definidos.
El Comité Científico así como las Redes de Consulta, si bien no forman
parte del proceso de toma de decisiones a nivel de las políticas
nacionales, se espera que se constituyan en una contribución relevante a
la hora de generar elementos de información y conocimiento científico que
podrán apoyar una mejor implementación del Proyecto por parte de las
autoridades nacionales competentes.
2. Diseño e Implementación de la iniciativa.
I-Objetivo general.
Contribuir a través de la generación de información y conocimiento
científico al desarrollo de las Políticas de Drogas en el País,
favoreciendo el desarrollo de capacidades para el seguimiento de las
mismas.
II-Objetivo Específico.
Instalar y consolidar espacios altamente especializados que contribuyan al
proceso de implementación de la Ley de Regulación del Mercado del Cannabis
y fortalezcan las capacidades nacionales para que las autoridades
competentes realicen su evaluación y monitoreo, incluyendo la
identificación de los indicadores más adecuados para ello.
III-Comité Científico Asesor
III.1.- Integración:
Estará conformado por al menos 5 integrantes con una reconocida
trayectoria en el marco de la investigación científica en materia de las
políticas sanitarias y las ciencias sociales que contribuyan
significativamente a establecer indicadores de evaluación, líneas de
investigación para la obtención de información, lineamientos estratégicos
y acciones que contribuyan al mejor desarrollo de la Ley.
Los/as integrantes serán actores nacionales pertenecientes al ámbito
académico, científico o vinculados a instancias de gestión gubernamental,
propuestos por parte de la JND los que se desempeñarán en forma honoraria.
III.2.- Actividades:
- Generar insumos técnicos y científicos útiles para la validación de
los instrumentos e indicadores de monitoreo y evaluación utilizados para
la revisión y control de la implementación de la nueva ley de regulación
de cannabis.
- Realizar aportes para fortalecer procesos de monitoreo o en
esfuerzos de evaluación, donde y cuando existe la experticia y
disponibilidad de tiempo y fondos.
- Participar de al menos una instancia presencial mensual.
III.3- Lugar de funcionamiento:
- El Comité Científico Asesor desarrollará sus actividades en las
instalaciones de la JND, Plaza Independencia 710 Piso 10 Torre
Ejecutiva.
IV- Redes de consulta
IV.1. Integración:
Estará conformada por actores con experiencia en la gestión de políticas
públicas, de planes, programas y proyectos en campo temáticos de las
políticas de drogas.
Los/as integrantes, serán actores nacionales e internacionales con una
alta especialización en la temática, pertenecientes a los ámbitos
académicos, científicos o vinculados a instancias de gestión
gubernamental:
- Académicos o estudiosos en materia de políticas de drogas,
profesores universitarios, científicos con proyectos ejecutados y/o con
publicaciones en revistas arbitradas.
- Intelectuales y/o personalidades de notoria trayectoria con interés
de participar en la materia.
- Brindarán su asesoramiento en el marco de las actividades que
desarrolle el Comité Científico Asesor a su requerimiento.
IV.2. Actividades.
- Participar de un espacio de intercambio y propuesta de alta
especialización a través de teleconferencias y Listas de Correos.
- Favorecer la transferencia e intercambio de información y de
"lecciones aprendidas" y la comparabilidad del sistema UY con otras
experiencias nacionales o internacionales en la materia.
- Contribuir a la elaboración un sistema de áreas e indicadores
-cuantitativos y cualitativos- claves de evaluación.
V. Listado preliminar e indicativo de investigaciones de interés en
áreas estratégicas
1. Patrones de consumo; edades de inicio, trayectorias de consumo,
dimensión del consumo problemático, cambios en la percepción de riesgo
de la marihuana, modalidades de uso y cultura de consumo.
2. Atención y tratamiento: Impacto de la regulación del cannabis en la
morbi-mortalidad y sistema de tratamiento. Impacto en la seguridad
vial.
3. Accesibilidad de los usuarios de marihuana al sistema de salud y
calidad/pertinencia de los tratamientos
4. Introducción del tópico del uso de drogas en el sistema educativo,
calidad y efectividad de las intervenciones.
5. Vínculo entre drogas y delito; impacto de la regulación en el
sistema de justicia, y en las características del mercado ilegal de
sustancias (violencia asociada, etc.).
6. Desarrollo productivo vinculado a las nuevas oportunidades del
mercado regulado (uso medicinal, uso industrial).
7. Transparencia; accesibilidad a información pertinente, claridad en
los criterios de funcionamiento del nuevo mercado y en los criterios de
evaluación.
8. Inclusión social del usuario de drogas, en particular de la
marihuana. Experiencias de victimización y estigmatización vinculadas
al uso de marihuana.
9. Imaginarios y elementos culturales; conocimiento colectivo sobre la
sustancia, sus efectos y las consecuencias que se asocian a su uso.