Decreto 82/010
Apruébase el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
(PENCTI).
(446*R)
MINISTERIO DE EDUCACION Y CULTURA
MINISTERIO DE ECONOMIA Y FINANZAS
MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGIA Y MINERIA
MINISTERIO DE GANADERIA, AGRICULTURA Y PESCA
Montevideo, 25 de Febrero de 2010
VISTO: El artículo 256 de la Ley 17.930 de 19 de diciembre de 2005 y la
Ley N° 18.084 de 28 de diciembre de 2006.
RESULTANDO: I) Que la Ley 18.084 de 28 de diciembre de 2006, establece que
al Poder Ejecutivo, a través del Gabinete Ministerial de la Innovación, le
compete la fijación de los lineamientos políticos y estratégicos en
materia de Ciencia, Tecnología e Innovación.
II) Que en su artículo 24° se establece que se recabará la opinión previa
del Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (CONICYT) sobre
el Plan Estratégico Nacional en Ciencia, Tecnología e Innovación (PENCTI)
elaborado por el Gabinete Ministerial de la Innovación.
III) Que el Gabinete Ministerial de la Innovación elaboró, previo
asesoramiento técnico, un documento que sometiera a opinión del Consejo
Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (CONICYT).
IV) Que el Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (CONICYT)
ha emitido opinión al respecto, contribuyendo en forma destacada a su
mejora.
CONSIDERANDO: I) Que el artículo 2° de la Ley 18.084 determina que el
Poder Ejecutivo deberá aprobar el Plan Estratégico Nacional en Ciencia,
Tecnología e Innovación - PENCTI.
II) Que el Gabinete Ministerial de la Innovación ha recibido asesoramiento
técnico de calidad para la elaboración del mismo, y se han cumplido todas
las etapas previstas en la Ley en cuanto a comunicación y consulta previa
a los organismos competentes, correspondiendo por tanto aprobar dicho
documento.
ATENTO: a lo expuesto, y lo previsto por el numeral 4° del artículo 168 de
la Constitución de la República.
EL PRESIDENTE DE LA REPUBLICA
DECRETA:
Apruébase el Plan Estratégico Nacional de Ciencia, Tecnología e
Innovación (PENCTI), sus antecedentes, premisas, situación de partida,
principios rectores, objetivos y áreas estratégicas prioritarias, el cual
se encuentra descripto en el documento adjunto, que forma parte integrante
del presente decreto.
Dispónese que las distintas Instituciones involucradas en la concreción
del presente Plan, explicitarán en sus planes operativos anuales y/o
presupuestales, programas de promoción e informes de evaluación de los
mismos, los objetivos y sub-objetivos hacia los que contribuye la
actividad que se realiza o apoya, así como las áreas prioritarias en las
que se enmarca la misma.
Comuníquese, publíquese, etc.
Dr. TABARE VAZQUEZ, Presidente de la República; MARIA SIMON; ANDRES
MASOLLER; RAUL SENDIC; ANDRES BERTERRECHE.
PLAN ESTRATEGICO NACIONAL DE CIENCIA TECNOLOGIA E INNOVACION (PENCTI)
1. ANTECEDENTES
El gobierno de la República Oriental del Uruguay ha impulsado una
multiplicidad de acciones de política pública en el área de Ciencia,
Tecnología e Innovación (CTI) a los efectos de aprovechar las
oportunidades que surgen para alcanzar el desarrollo económico y social
que antes nos resultara esquivo. La globalización y la nueva economía
basada en el conocimiento exigen contar con mano de obra más calificada,
desarrollar capacidades de aprendizaje permanente, disponer de centros de
investigación competitivos internacionalmente y con impacto nacional, y
generar redes interinstitucionales para sacar el mayor rendimiento social
a la interrelación entre educación, conocimiento, ciencia, tecnología e
innovación.
Iniciar decididamente dicho camino permitirá enfrentar con éxito la dura
competencia internacional, continuar creciendo en el mercado global y
generar cada día más y mejores empleos para una fuerza laboral más
calificada. También abrirá la posibilidad de avanzar hacia una mayor
equidad, pues potencia como recurso de base el desarrollo del
conocimiento, un activo cuya propiedad se puede repartir de manera más
igualitaria que el capital o los recursos naturales. Avanzar en esta
dirección implica afrontar muchos desafíos y construir nuevas alianzas con
el sector privado nacional, generando condiciones para levantar
restricciones que traban su desarrollo.
Las principales áreas de acción emprendidas fueron: 1) diseño de una nueva
institucionalidad que permitiese superar la dispersión heredada así como
optimizar recursos y capacidades existentes; 2) inicio de un proceso de
elaboración programático-estratégico dirigido a concretar por primera vez
en nuestro país un Plan Estratégico Nacional en CTI (PENCTI); y 3)
consolidación del apoyo financiero que dé sustento incremental y
permanente a dicha política pública en el sector.
El nuevo diseño institucional comenzó en Abril de 2005 con el decreto de
creación del Gabinete Ministerial de la Innovación (GMI), integrado por el
Ministro de Agricultura y Pesca (MGAP); el Ministro de Industria, Energía
y Minería (MIEM); el titular de la Oficina de Planeamiento y Presupuesto
(OPP); el Ministro de Economía y Finanzas (MEF) y el Ministro de Educación
y Cultura (MEC), quien lo preside, y fue continuado con la aprobación de
la ley 18.084 que le confiere al GMI rango legal y otorga un rol central
en la fijación de lineamientos político-estratégicos. La norma avanza
estableciendo cometidos y competencias a otros dos relevantes actores: la
Agencia Nacional de Investigación e Innovación (ANII), brazo operativo de
las políticas públicas y las prioridades del Poder Ejecutivo en el tema; y
el Consejo Nacional de Innovación, Ciencia y Tecnología (CONICYT) que
-ampliado y revitalizado- actúa como órgano de consulta y asesoramiento
del sistema.
En relación al soporte financiero incremental para CTI, la tarea se
focalizó en dos frentes complementarios. Por una parte, se aprobaron
nuevos recursos en leyes presupuestales y de rendición de cuentas, así
como estímulos específicos al sector privado derivados de las reformas
tributarias y exenciones fiscales a inversiones productivas innovadoras.
Por otra parte, fondos incrementales gestionados ante organismos
multilaterales de créditos y entidades de cooperación internacional fueron
canalizados para apalancar la política pública.
En lo que respecta a las definiciones político-estratégicas, inicialmente
el GMI identificó algunos sectores prioritarios para la promoción de la
investigación, el desarrollo tecnológico y la innovación, y financió una
serie de consultorías de técnicos independientes para avanzar y
profundizar en dichas prioridades. El procedimiento de las consultorías
incluyó diferentes etapas: la confección de documento borradores; la
organización de talleres con actores calificados; la presentación de
informes sectoriales enriquecidos con los aportes recibidos; y finalmente
un documento unificado de síntesis.
En Mayo de 2009 el GMI presentó públicamente las Bases y Principales
Lineamientos del PENCTI, y envió para su análisis y opinión por parte del
CONICYT, una versión con los principales fundamentos que se han ido
elaborando colectivamente en ese extenso proceso de discusión. Recibidos e
incorporados importantes aportes realizados por el CONICYT, el presente
documento resume los avances alcanzados hasta el momento fijando aspectos
de carácter general que orientan la estrategia de mediano y largo plazo.
El documento establece premisas, marco conceptual, cinco objetivos
generales que se desagregan en varios sub-objetivos, y define áreas
estratégicas prioritarias. Si bien este documento no cierra un proceso
típico de planificación estratégica, los elementos presentados pueden
resultar suficientes para orientar la asignación de recursos en los años
venideros y la evaluación del avance hacia los objetivos, mientras
continúa perfeccionándose el sistema de planificación hacia una versión
del PENCTI más precisa y por lo tanto con mayor utilidad operativa.
2. PREMISAS
Se parte de una concepción integral del desarrollo, en la que la equidad y
el crecimiento económico son elementos de una misma estrategia.
Crecer con equidad implica combinación e interacción de políticas
macroeconómicas que generen equilibrios sostenibles, con políticas de
desarrollo productivo consistentes con una mejor distribución de
oportunidades y productividades, y políticas sociales orientadas a la
reducción de la desigualdad y la eliminación de diversas formas de
discriminación mediante la inversión en capital humano y la construcción
de capital social.
El desarrollo de la Ciencia, la Tecnología y la Innovación (CTI) en
Uruguay se inscribe en el marco de un paradigma tecno-económico vigente en
el mundo, que se profundizará en los próximos años, en el que el
conocimiento y la innovación son el motor del desarrollo.
El conocimiento, encarnado en los avances científicos y tecnológicos, ha
sido históricamente un factor determinante en el pasaje de un paradigma
tecno-económico a otro. Sin embargo, la actual velocidad con la que el
conocimiento es creado, acumulado, aplicado y depreciado no tiene
precedente, y ha dado lugar al concepto de Economía del Conocimiento. Este
pretende reflejar una estructura económica -distinta a la de la era
industrial- en la que ciertos activos intangibles, tales como
conocimiento, aprendizaje y creatividad, se han vuelto recursos clave para
la competitividad. La competitividad es cada vez más una función de
ventajas adquiridas, basadas en la calidad de los recursos humanos y la
capacidad para generar y aplicar conocimiento, y cada vez menos de las
ventajas derivadas de la dotación de recursos naturales.
Se intenta impulsar un desarrollo "intensivo en conocimiento", frente a
una estructura productiva que históricamente ha estado demasiado recostada
en la producción de "commodities". Por otra parte, se busca un desarrollo
integrador, que genere oportunidades para todos los uruguayos y
condiciones para poder aprovecharlas.
Para lograrlo, se pretende articular a los actores mediante incentivos y
recursos para amplificar al máximo las posibilidades de incorporar
conocimiento en la sociedad, innovando en la producción, los servicios y
la cultura. En tal sentido, se intenta superar los principales problemas
históricos del Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación
(SNCTI). Cabe aclarar que en el presente documento se utilizarán los
conceptos de Sistema Nacional de Ciencia, Tecnología e Innovación (SNCTI)
y de Sistema Nacional de Innovación (SNI) como sinónimos.
Con ese propósito, el presente "documento marco" que denominamos PENCTI,
pretende cumplir con los siguientes cometidos:
- Comunicar y alinear expectativas entre los diferentes actores,
- Dar un marco para las iniciativas públicas para el desarrollo de la CTI
- Avanzar en el diseño de un lenguaje común que permita una mejor
comunicación entre los diferentes elementos e instituciones del SNCTI,
lo que facilite la planificación de su desarrollo, la coordinación de
actividades y su evaluación
- Racionalizar los esfuerzos y la aplicación de recursos transparentando
el vínculo entre las prioridades nacionales y los cometidos y acciones
de los diferentes componentes del sistema
- Proponer arreglos institucionales que favorezcan la consecución de los
objetivos planteados
3. MARCO CONCEPTUAL
El PENCTI se apoya en los siguientes enfoques complementarios:
Enfoque macro: interacción dinámica entre sectores económicos
El desarrollo económico de Uruguay giró en torno al papel de sus recursos
naturales (RRNN), de los que históricamente han derivado sus ventajas
comparativas 'naturales'. Los trabajos de prospectiva realizados
recientemente en dirección al diseño de una visión de largo plazo
(Estrategia Uruguay III Siglo, Aspectos Productivos, OPP) muestran que el
país, en sus escenarios posibles de mayor crecimiento, continuará basando
su producción en el uso de la tierra, aunque con una presencia cada vez
mayor de sectores intensivos en conocimiento. Una parte relevante de la
estrategia de desarrollo productivo debería apuntar a agregar valor a lo
largo de las cadenas agroindustriales, lo que mejoraría nuestra inserción
internacional tanto en términos de productos como de mercados.
Por otra parte, en los últimos años se reconoce (casi consensualmente en
los ambientes académicos) que el cambio tecnológico y los procesos de
aprendizaje son factores de peso para explicar diferencias de crecimiento
y de comercio entre diferentes economías. Sin embargo, estas
argumentaciones han desembocado frecuentemente en una polarización
bastante estéril- entre quienes consideran central añadir valor a los RRNN
y los que afirman que el país debe apostar prioritariamente al desarrollo
de los sectores intensivos en conocimiento.
De acuerdo a los fundamentos teóricos que orientan y respaldan la
estrategia del PENCTI, así como los estudios empíricos acerca de los
futuros productivos probables, se promueve abarcar las capacidades de
innovación en el sistema productivo como un todo, maximizando el potencial
de los recursos naturales así como pisando fuerte en la economía del
conocimiento, de manera de potenciar las ventajas de la complementariedad
y los procesos de sinergia. La evidencia empírica muestra que la
interacción entre sectores (y por ende entre los diferentes actores que
intervienen en su desarrollo) genera complementariedades y externalidades
positivas, que son esenciales para mejorar la productividad y la
competitividad de una economía, tal como intenta captar el concepto de
Sistema Nacional de Innovación.
Sin embargo, como bien se ha dicho "no todos los sectores tienen el mismo
poder de inducir aumentos de productividad, promover la expansión de otros
sectores o beneficiarse de tasas altas de crecimiento de las demandas
interna y externa, o generar empleos de alta productividad. Por eso, la
estructura de la economía de cada país, en términos de los sectores que la
componen, es una variable relevante". En este sentido, los sectores
proveedores de externalidades tecnológicas al resto de la economía
(también llamados 'difusores del conocimiento') tienden a organizarse
alrededor de tecnologías genéricas o transversales, cuyos ejemplos más
claros y notorios en los años recientes son las TICS, las biotecnologías y
las nanotecnologías.
A la vez, las oportunidades tecnológicas no son iguales en todos los
sectores: en general son mayores en los de alta intensidad tecnológica,
donde la velocidad del progreso técnico por definición es muy alta. En los
países en desarrollo, en particular en América Latina, es en estos
sectores que la brecha tecnológica suele ser mayor y, por tanto, menor la
ventaja comparativa. Pero, al mismo tiempo, es allí donde existen mayores
espacios de aprendizaje, es decir, hay un mayor potencial de difusión
internacional de tecnología. A la inversa, los sectores agropecuarios y
agroindustriales son considerados de baja intensidad tecnológica en la
mayor parte de las clasificaciones de productos según su intensidad
tecnológica. En estos sectores -en los que Uruguay concentra sus ventajas
comparativas- se verifica una brecha tecnológica comparativamente menor,
para el conjunto de América Latina.
En suma, donde los espacios de competitividad de la región y del país son
mayores (sectores intensivos en RRNN), los espacios de aprendizaje son
menores, y viceversa. De ahí la necesidad de combinar estos dos espacios,
usando inicialmente los primeros para construir los segundos. En tal
sentido, los RRNN ofrecen una base a partir de la cual es posible promover
el aprendizaje para transformar las oportunidades tecnológicas potenciales
en oportunidades efectivas. Una posibilidad concreta de esto en Uruguay es
la integración de biotecnología moderna al sector agroindustrial, en sus
distintas fases, más allá de las biotecnologías maduras ya incorporadas a
procesos productivos locales. Pero para que tales posibilidades se
concreten, es necesaria la creación de capacidades, lo que implica una
inyección directa de recursos en los sectores intensivos en conocimientos,
aún para poder lograr el avance hacia un mayor valor agregado en los
sectores con base en recursos naturales.
Enfoque social: el aporte a la equidad social desde la investigación
Reducir o cerrar la brecha tecnológica no es un fin en sí mismo. El cambio
estructural y el aprendizaje tecnológico son instrumentos en la búsqueda
del objetivo más amplio de elevar el nivel de bienestar del país y su
gente. Desde el PENCTI se adhiere a una concepción integral del
desarrollo, en la que equidad y crecimiento avancen de la mano. El PENCTI
no se propone resolver los problemas de pobreza y exclusión social del
país, sino generar un método de trabajo que contribuya a ello desde las
actividades de CTI.
La intensificación en conocimiento de la economía no acarrea
automáticamente una reducción de la desigualdad en los países en
desarrollo. Más aún, en ciertos países desarrollados ha llevado a
exacerbar la polarización social y la inequidad; en otros, (por ej.
Finlandia) se han tomado medidas específicas para contrarrestar estas
tendencias. En Uruguay, existe evidencia de que el cambio tecnológico
introducido recientemente en algunas cadenas agropecuarias, en gran parte
vía la importación, ha significado el desplazamiento o la exclusión de los
sectores sociales más vulnerables (trabajadores rurales y agricultura
familiar), además de fuertes presiones sobre los RRNN.
Esto se vincula, en parte, con los conocidos efectos colaterales en los
ámbitos sociales e institucionales de la difusión de tecnologías genéricas
(como las TIC, por ej.): los ritmos de respuesta son mucho más lentos en
el entorno socio-económico y en el marco institucional que en el área
productiva. Cuando las políticas se dirigen a evitar la exclusión social
derivada del cambio técnico (en el empleo, medio ambiente, etc.), se suele
referir a un 'enfoque compensatorio'. Un ejemplo de ello sería un programa
de incorporación de nuevas habilidades cuando las adquiridas se han vuelto
obsoletas por la velocidad tecnológica.
Aportes más recientes sobre innovación e inclusión social enfatizan otro
abordaje, basado en políticas orientadas a aprovechar de manera más
intensiva las capacidades de investigación e innovación para la resolución
de problemas asociados a la equidad. Este enfoque no excluye el primero,
pero no se limita a los problemas resultantes del cambio técnico sino que
incluye diferentes aspectos de la inequidad propios de países en
desarrollo. La breve experiencia nacional al respecto indica la necesidad
de incentivar, en primer lugar, 'la innovación para la innovación social',
es decir procesos de aprendizaje que permitan avanzar en el desarrollo de
metodologías eficaces.
En suma, los problemas sociales a cuya solución pretende contribuir el
PENCTI están enmarcados dentro de una estrategia general de conocimiento
endógeno. Se propone ampliar la agenda de investigación para incluir
específicamente proyectos de alto impacto social, a la vez que desarrollar
mecanismos tanto para detectar la demanda desde los agentes sociales como
para asegurar que el resultado obtenido se exprese en acciones concretas.
Por lo tanto, se propone que el conocimiento se constituya en un motor
principal del desarrollo económico sustentable y social del país.
Para que el conocimiento sea el motor del desarrollo del país, es
necesario impulsar una mejor educación y una mayor calidad de la
investigación para lograr resultados que se traduzcan en innovación.
La construcción del llamado "Triángulo del Conocimiento" como motor
dinamizador requiere desarrollar armoniosamente sus tres lados: educación,
investigación e innovación y que éstos estén estrechamente vinculados.
En este marco, los tres grandes ejes directrices del PENCTI son
desarrollar la educación, la investigación y la innovación. Estos ejes
conductores merecen un análisis exhaustivo de punto de partida, tomando
especialmente en cuenta las debilidades o restricciones que enfrenta el
sistema para su desarrollo.
Triángulo del Conocimiento
Investigación Innovación
Motor de
Desarrollo
Educación
Por otra parte, siempre es bueno resaltar que si se pretende impulsar un
proceso sustentable de desarrollo intensivo en conocimiento, se debe
impulsar la innovación en las empresas, y para que ésta fructifique se
necesita de un vigoroso Sistema Nacional de CTI que interconecte a los
diferentes actores y a las diferentes instituciones públicas y privadas
que generan conocimiento socialmente útil y forman el ecosistema de la
innovación en el país.
4. LA SITUACION DE PARTIDA EN CTI
Si bien al momento de iniciarse el actual período de gobierno, existían en
el país diversas fortalezas en ciencia y tecnología, que era relevante
preservar y acrecentar, parecía necesario concentrarse en los problemas y
las debilidades diagnosticadas, a los efectos de delinear acciones
tendientes a subsanarlos. En tal sentido, se entiende que la situación de
partida del país, debía apuntar a levantar las siguientes debilidades o
restricciones:
* Una inversión en I+D muy baja -casi siempre inferior al 0.3% del PBI-
altamente relacionada con el financiamiento externo (cíclico) y
mayormente realizado por el sector público (67%).
* Fuerte fragmentación y descoordinación institucional de las acciones
de promoción en CTI, que conlleva ineficiencias en el gasto y
desatención de áreas vitales para la economía y la sociedad.
* Infraestructura científico-tecnológica altamente concentrada, casi
exclusivamente en la UdelaR, el INIA, el IIBCE y, en el ámbito analítico
industrial, el LATU.
* Una comunidad académica muy reducida en términos absolutos y
relativos con escasa participación del sector privado, tanto en el
ámbito académico como productivo.
* Una cantidad limitada de posgrados nacionales, que enfrentan además
dificultades para lograr o mantener niveles de excelencia.
* Severas carencias en la formación terciaria no universitaria y en la
preparación de personal técnico calificado en general, lo que constituye
un problema crónico de la educación.
* Serias deficiencias en la educación secundaria pública, que
repercute tanto en el nivel de formación de los que ingresan a la
educación terciaria como en la temprana deserción del sistema educativo.
* Limitadas capacidades de gestión de las políticas científicas y
tecnológicas debido a escasos recursos humanos especializados en este
campo en la administración pública.
* Débil articulación público-privada y escaso desarrollo de redes de
innovación que provoca bajo nivel de aplicación de los conocimientos
generados a la esfera productiva e insuficiente generación de
conocimientos orientados a resolver problemas tanto locales como
sociales.
* Escasos centros tecnológicos público-privados especializados. Salvo
excepciones, no existen en el país centros tecnológicos que consigan
aglutinar esfuerzos privados, capacidades científicas y tecnológicas en
áreas estratégicas claramente identificadas.
* Una estructura productiva y empresarial poco propensa a la
innovación y la asociatividad. Sólo el 28% de las empresas industriales
realizó alguna actividad de innovación en 2004-2006 (y los 31% de un
subgrupo de empresas de servicios encuestadas en el mismo período). Como
actividad de innovación predominó ampliamente la adquisición de bienes
de capital y hardware. Menos del 50% de las empresas se vinculó con
algún agente del sistema nacional de innovación.
Estas debilidades contribuyen a frenar el desarrollo económico del país.
Si bien últimamente Uruguay avanzó en el índice de competitividad global
elaborado por el Foro Económico Mundial y cambió su categoría desde la
categoría 2 (orientados por la eficiencia), ubicándose ahora en una
posición intermedia entre la anterior y la categoría 3 (orientados por la
innovación) que es la que ostentan los países desarrollados; las
dimensiones correspondientes a sofisticación de mercados, capacidades
tecnológicas de las empresas, mercados financieros, etc., todavía
presentan valores bastante más rezagados que la posición global del país.
Por su parte, esa nueva ubicación reclama una mayor importancia de los
factores vinculados con la innovación para poder continuar avanzando en la
inserción competitiva del país en el mundo, mejorando de forma simultánea
las condiciones de vida de la población.
Distribución y estructura del gasto en I+D en el Uruguay y sus
consecuencias para el PENCTI
En general en el mundo la investigación básica la financia casi
exclusivamente el Estado, por el alto nivel de incertidumbre y el
larguísimo plazo de retorno. En cambio, la inversión en investigación
aplicada, desarrollo e innovación debería originarse en alta proporción en
el sector privado. El sector privado invierte en I+D (sobre todo en
Desarrollo Tecnológico, que es lo más oneroso) en la medida que tiene que
desarrollar productos y procesos para poder competir. La inversión del
sector privado es trasladada, en última instancia, los consumidores de los
productos y procesos que se generan. Se puede decir que todos invertimos
en I+D al adquirir un bien o contratar un servicio, aunque esta I+D se
realice en un lugar distinto de aquel donde se venden los productos o
servicios.
La intensidad de innovación difiere bastante según el sector de la
economía; se puede medir en función del porcentaje de sus ventas que las
empresas de cada sector destinan a I+D+i.
El gasto del sector privado en I+D dependerá entonces de estructura de la
competencia, cuáles son sus bases y en qué se apoya la competitividad de
las empresas en cada sector industrial, así como de la demanda y el
estímulo que el Estado sea capaz de ejercer. Hay sectores que necesitan
gastar mucho en I+D para ser competitivos, por ejemplo porque deben lanzar
constantemente nuevos productos. En ellos, si una firma no invierte lo
suficiente en I+D, desaparece del mercado. En otros sectores, la
innovación no es la base de la competencia, y si la firma sobreinvierte en
I+D que luego no es "comprada" por su mercado, pierde dinero o incluso su
viabilidad podrá verse comprometida.
Puesto que el gasto nacional en I+D surge de la suma de los gastos que se
realizan en la economía nacional, se deduce que los países con alta
inversión privada en I+D probablemente tengan una proporción importante de
su economía integrada por sectores intensivos en I+D. Existe, por lo
tanto, un componente estructural de la inversión privada, relacionado con
las características propias de los sectores industriales y su peso
relativo en la economía nacional.
Ahora bien, si la estructura de los sectores productivos de nuestra
economía y la base de su competitividad es la que determina el nivel de
gasto en I+D del sector privado, y por esta misma composición, es
esperable que no sea de los más altos incluso en la región, se derivan
algunas consecuencias para el PENCTI. Una de ellas es que se debe impulsar
el desarrollo de los sectores más intensivos en conocimiento, y se deben
apoyar las demandas de conocimiento aplicado a estos sectores en una mayor
proporción con relación a las demandas provenientes de los sectores
competitivos de la economía.
Por otra parte, es necesario tomar en cuenta la problemática de los
sectores existentes, que pueden mejorar su competitividad fuertemente
incorporando tecnología y mejores prácticas. La necesidad de reconocer
diferentes estadios en el desarrollo de las empresas y de que existen
niveles diferentes de aprovechamiento del potencial del conocimiento
disponible para mejorar su competitividad y permitirles plantearse niveles
de innovación sustantivos es imprescindible, tanto para la consideración
por parte del PENCTI, como de los instrumentos y herramientas más
generales que se propongan para la promoción del desarrollo productivo,
más allá de cuál sea la institucionalidad que implemente las políticas de
desarrollo productivo (ANII, Agencia Nacional de Desarrollo Económico,
ministerios, etc.).
Otra consecuencia derivada de la reflexión anterior, se refiere a que la
vinculación tecnológica será viable solamente si el sector presenta una
real necesidad de innovación para competir, y efectivamente existan
dificultades para la conexión con el sector de I+D. En este sentido, hay
que ser prudente a la hora de asignar recursos a programas de vinculación
y articulación que no tengan un claro foco en sectores dinámicos,
intensivos en conocimiento, pues su excesivo desarrollo - más allá de las
demandas reales de la producción - tal vez no sea una forma eficiente de
asignar recursos.
5. PRINCIPIOS RECTORES
i. Convergencia nacional: los resultados esperables son dependientes de la
coordinación y sinergia con otras transformaciones en marcha en el país.
Las acciones emprendidas deben articularse con las que ocurren en otros
ámbitos de la política pública (productivos y sociales). Es decir que el
PENCTI se enfoca hacia las necesidades y demandas del desarrollo nacional:
los problemas y las oportunidades del país constituyen su objetivo, sus
acciones deben producir efectos conjuntos y a veces subordinados a los de
otras políticas públicas, como las de desarrollo productivo. A la vez, el
PENCTI tiene una visión integradora e integral: promover la CTI para el
desarrollo económico, social y ambiental.
ii. Enfoque sistémico: una Economía del Conocimiento se basa en cuatro
elementos fuertemente interrelacionados: a) un régimen institucional y de
incentivos económicos claro, coherente y estable; b) un capital humano de
calidad; c) una contribución efectiva de la investigación científica y
tecnológica; y d) fuertes capacidades innovativas en los sectores
productivos. En particular, se apunta al fomento del desarrollo de
talentos y capacidades a mediano y largo plazo, así como a la articulación
Academia-Empresa-Estado, tomando en cuenta el papel de todos los actores y
contemplando sus necesidades y requerimientos.
iii. Rol del Estado: Debe asumir un rol activo, reconociendo que la
innovación no se produce en los niveles deseables con las solas fuerzas
del mercado. Las fallas sistémicas (derivadas de debilidades de
interacción y retroalimentación entre empresas e instituciones vinculadas
a la CTI) y las clásicas fallas de mercado inherentes al proceso de
innovación, justifican la intervención estatal. Estas fallas deben
constituir un punto central de referencia para la evaluación de los
programas. Es igualmente importante diseñar mecanismos y procedimientos
que permitan evitar o minimizar las típicas 'fallas del Estado
(inconsistencia dinámica, captura de rentas y problemas de
agente/principal). El Estado tiene una importante responsabilidad en la
resolución del dilema que plantea el conocimiento: ¿cómo asegurar su
difusión a lo largo y ancho de la sociedad una vez que ha sido producido,
sin al mismo tiempo inhibir la inversión privada en su generación como
consecuencia de su baja apropiabilidad Para ello es relevante distinguir
tres tipos de bienes asociados al conocimiento -los de carácter público,
los privados y los que se generan y circulan en el seno de redes o 'bienes
de club'- y distinguir la intervención estatal en cada caso. Ejemplos de
este rol activo pueden ser determinadas políticas de compras del Estado,
el impulso a la circulación libre y el acceso universal al conocimiento y
la priorización de la inclusión social.
iv. Cambio estructural en el sistema productivo: las acciones promovidas
deben apuntar, en última instancia, a la diversificación de las
exportaciones uruguayas. En el marco de la globalización y la Economía del
Conocimiento, esto implica, además de otras acciones, aumentar la
capacidad de absorción tecnológica de los distintos sectores, lo cual se
traduce en un 're-posicionamiento' tecnológico de los sectores
tradicionales y el desarrollo de los sectores difusores del conocimiento.
La teoría económica (en sus distintas vertientes) y la experiencia
internacional enseñan que el cambio estructural no se produce
espontáneamente, es fruto de una estrategia deliberada en la que el papel
de la CTI es esencial. Por lo tanto se debe apuntar a desarrollar las
actividades que presenten impactos potenciales importantes en el futuro,
además de fortalecer las áreas con ventajas comparativas. Esto implica
establecer claras prioridades sectoriales para el diseño e implementación
de instrumentos de promoción.
v. Innovaciones "sociales": una política de innovación al servicio del
desarrollo debe incluir la movilización de las capacidades
científico-tecnológicas nacionales para atender desafíos sociales,
ambientales y territoriales, incluyendo demandas asociadas a la inclusión
social. El presente plan pone énfasis en el impacto en la calidad de vida
de la población, buscando la equidad, la convivencia democrática en un
marco de desarrollo sostenible.
vi. Pro-actividad: el nuevo marco institucional y los recursos financieros
acrecentados para la promoción de la CTI allanan el camino para la
definición y la ejecución de una política pro-activa. No alcanza con
destinar más recursos públicos a lo que ya se viene haciendo; ni tampoco
es factible fijar esa política de una vez por todas. Se plantea avanzar
hacia nuevos rumbos estratégicos, buscando amplios consensos de los
agentes sociales interesados en torno a una visión de largo plazo. A
medida que se vayan creando nuevas capacidades institucionales, será
posible encarar desafíos mayores o rectificar la estrategia del PENCTI.
vii. Los instrumentos a aplicar deberán ser los más transparentes que sea
posible, abiertos y privilegiando esquemas competitivos como fomento de la
excelencia y la calidad.
viii. Se impulsará la evaluación periódica con indicadores de impacto en
dos dimensiones: la estratégica, es decir el rediseño del PENCTI
considerando indicadores y metas que permitan evaluar el avance hacia cada
uno de los objetivos planteados, así como la operativa, es decir promover
que la planificación de las instituciones encargadas de las acciones,
instrumentos y programas que se implementen involucre sistemas de
evaluación, que informen la evaluación del sistema en su conjunto.
ix. Se promoverá la apertura e interconexión internacional de todos los
actores del SNCTI, como forma de mejorar la calidad del sistema y su
aproximación a los estándares internacionales y a las fronteras del
conocimiento
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6. OBJETIVOS
Visión, Misión y Objetivos
Visión: construir una sociedad equitativa, democrática y competitiva,
basada en el conocimiento, la sostenibilidad y los valores humanos.
Misión: crear las condiciones para que el conocimiento y la innovación se
vuelvan instrumentos primordiales del desarrollo económico y social,
aumentando significativamente la inversión social en actividades
innovadoras.
Sobre estas definiciones de carácter general, a la luz del diagnóstico
sobre las principales debilidades del SNCTI, para apuntar a la solución de
tales debilidades y por lo tanto aproximarse a su visión y misión en el
período 2010-2030, se definen los siguientes cinco objetivos generales que
se desagregan en sub-objetivos, que a la vez permitirán luego alinear
instrumentos de promoción específicos. Dichos objetivos, sub-objetivos y
sus relaciones recíprocas, se resumen en el diagrama presentado en la
figura 1.
Los instrumentos que permitirán concretar la política de CTI dependen de
los objetivos perseguidos en tres espacios o áreas: la oferta de
conocimientos científico-tecnológica, la producción y la mejora del
bienestar social. La innovación, entendida como proceso social, surge de
la interacción y articulación entre actores de todas esas áreas.
Por otra parte, el avance en cualquiera de dichas áreas depende de la
disponibilidad de capital humano formado, así como de una visión
prospectiva que alimente regularmente las estrategias definidas, es decir
la actualización necesaria de este PENCTI en un lapso no mayor a los tres
años, incluyendo indicadores y metas precisas para cada objetivo y
sub-objetivo, así como los planes de desarrollo que se elaboren a nivel
sectorial, y por último, la evaluación periódica y el realineamiento de la
estrategia. La formación de capital humano y las tareas de prospectiva y
de evaluación, constituyen dos espacios de actividades que resultan
transversales a los otros tres objetivos.
Objetivo 1: Consolidar el sistema científico-tecnológico y su vinculación
con la realidad productiva y social
La investigación constituye un pilar de la Economía del Conocimiento. Es
necesario mantener, consolidar e impulsar las capacidades trabajosamente
construidas en los últimos quinquenios lo que implica garantizar
condiciones de trabajo adecuadas para los científicos y tecnólogos del
país. A esto se dirige el Sistema Nacional de Investigadores,
recientemente constituido. Es vital asegurar su progresivo
perfeccionamiento y su permanencia en el tiempo, así como su flexibilidad
para acoger nuevos investigadores.
El desarrollo integral de la investigación en el país (básica/fundamental,
aplicada y tecnológica, y en todas las áreas cognitivas) es un principio
irrenunciable. Cuidar la diversidad de conocimientos apunta a la
preservación de la cultura, componente significativo de cualquier proceso
de desarrollo. Por otra parte, desde todas las áreas de conocimiento, se
contribuye, a través de modalidades variadas, a la creación de
oportunidades productivas con alto valor agregado. La existencia de un
pensamiento científico y tecnológico independiente, con criterios propios
de evaluación, constituye una parte indispensable del proceso de
innovación endógena.
Si bien ese proceso debe estar orientado a la solución de problemas
específicos, ha de retroalimentarse permanentemente con dichos ámbitos de
creación y reflexión. La asignación de recursos para la investigación,
mediante procedimientos concursables, siempre debe incluir componentes que
permitan el avance en cualquier área cognitiva y en cualquier nivel de la
investigación. A la vez, es crucial para la transición hacia una Economía
del Conocimiento asegurar la generación de conocimientos que contribuyan
a: la toma de decisión en áreas críticas para el futuro de Uruguay; el
aumento de la productividad en distintos sectores productivos, incluyendo
muy especialmente los tradicionales; la identificación de oportunidades
para el desarrollo; y la resolución de problemas de carácter económico o
social.
Resulta igualmente importante la difusión, en el sentido de uso social,
del conocimiento ya generado así como del que se producirá. A pesar de los
esfuerzos por lograr una mayor vinculación entre la academia y los otros
actores del proceso de innovación, subsisten severas deficiencias al
respecto. Dinamizar esta interacción es crucial para lograr un proceso de
innovación endógena, además de ser una fuente para la identificación de
demandas reales.
Teniendo en cuenta estas consideraciones -y una vez asegurado un sistema
de incentivos para el conjunto de investigadores del -Sistema Nacional de
Investigadores- se definen los siguientes sub-objetivos.
Sub-objetivos
1.1 Conformar o consolidar masas críticas para la investigación científica
y tecnológica en las áreas de mayor relevancia para el desarrollo del
país, con un enfoque de corto, mediano y largo plazo.
Esto supone disponer, para todas las áreas críticas, de recursos humanos
de excelencia, formados a nivel de posgrado, de una infraestructura
adecuada y de recursos financieros estables y asignados por concursos.
Este sub-objetivo también implica fortalecer las capacidades
institucionales para, a partir de criterios técnicos y económico-sociales,
lograr consensos en el país en torno a la identificación de nuevas áreas,
así como la evaluación y reajuste de las áreas prioritarias que se
plantean en la sección correspondiente de este documento.
1.2 Dinamizar la interacción entre instituciones de I+D y otros agentes de
los ámbitos afines a la CTI (empresarial, gubernamental, y de formación
profesional y técnica) vinculando la oferta con la demanda de
conocimientos.
En esta línea de acción, que pretende encarar el talón de Aquiles del
"sistema" nacional de innovación, se considera particularmente importante
estimular la conformación de diferentes tipos de alianzas entre los
investigadores y otros actores públicos y privados para así: i) coordinar
acciones orientadas a la búsqueda de soluciones a problemas específicos o
sectoriales; ii) optimizar el flujo de conocimiento; y iii) potenciar
sinergias. Se trata, en suma, de crear asociaciones público-privadas para
la creación, adaptación, uso, difusión y aplicación del conocimiento,
mediante la formación de equipos multidisciplinarios e
interinstitucionales. Debe resaltarse desde ya la necesidad de consolidar
las capacidades de gestión de las interfaces y articulaciones, y crear
espacios de confianza entre los diversos actores: la comunidad de
investigadores, el empresariado, los trabajadores, la órbita pública en
toda su extensión (empresas, ministerios, intendencias), los responsables
de la política pública en CTI y la ciudadanía en general. El descuido de
estos puntos conlleva riesgos de burocratización, ineficiencias asociadas
a problemas de comunicación y empobrecimiento en la definición de
políticas.
1.3 Incrementar la participación de Uruguay en redes regionales e
internacionales de investigación.
Ello representa una forma de maximizar los recursos financieros
disponibles, que serán siempre limitados en la comparación internacional.
Pero, fundamentalmente, estas plataformas generan externalidades y
complementariedades, propias de las redes, y por ende producen bienes 'de
club' de alto beneficio para los integrantes de la red.
1.4 Construir espacios laborales para jóvenes investigadores y para la
inserción de investigadores radicados en el exterior.
Deben construirse instrumentos específicos para abrir espacios laborales a
investigadores jóvenes, tanto en el sector académico como en el sector
empresarial. Estos instrumentos deben alcanzar, en particular, a los
jóvenes formados a nivel de posgrado en el exterior. Se trata de una línea
de acción estratégica considerando la 'política de succión' de recursos
humanos altamente calificados por parte del mundo desarrollado. Esta misma
apertura debe existir para fomentar el retorno de investigadores
actualmente radicados en el extranjero.
1.5 Contribuir a la sostenibilidad ambiental de los sistemas productivos.
El aporte del sistema científico-tecnológico nacional es imprescindible
para construir sistemas locales de monitoreo y evaluación ambiental, como
forma de limitar las externalidades negativas que produce a menudo la
introducción de progreso técnico en las actividades productivas.
Objetivo 2: Incrementar la competitividad de los sectores productivos en
el escenario de la globalización
Un aspecto esencial de la estrategia promovida por el PENCTI consiste en
estimular la construcción de ventajas dinámicas a través de la
transformación productiva, apuntando a generar una estructura de
producción y exportación más diversificada. Esto implica aprovechar
espacios de aprendizaje y oportunidades tecnológicas para elaborar bienes
y servicios nuevos o diferenciados, captando nichos dinámicos de la
demanda internacional, agregando valor y elevando la productividad. A la
vez, la dimensión territorial y el sector de PYMES no pueden estar
ausentes de una estrategia que apunta a incrementar la competitividad de
la economía.
Sub-objetivos
2.1 Contribuir a transformar la estructura productiva vía la
diversificación y el agregado de valor
El marco conceptual adoptado respalda claramente la necesidad de un avance
sostenido hacia el cambio estructural. Para ello se requieren líneas de
acción fuertes desde la política industrial, agropecuaria, comercial y de
promoción condicional de la inversión extranjera. El papel de la CTI es
central para reducir la brecha que distancia el país de la frontera
tecnológica. En este sentido fortalecer los vínculos entre espacios de
competitividad y espacios de aprendizaje contribuye a desarrollar una
trayectoria de crecimiento basada cada vez más en las capacidades
tecnológicas y la innovación. Dadas las actuales características de la
estructura productiva del país, merece atención la innovación en los
sectores intensivos en RRNN. Muchos productores de bienes basados en RRNN
son integrantes de cadenas globales de valor gobernadas por empresas
transnacionales que controlan insumos tecnológicos claves y la generación
y difusión de tecnología en la cadena (CEPAL, 2008). El PENCTI pretende
favorecer un proceso de innovación más endógeno, estimulando la
interacción entre empresas de estos sectores y las de sectores
(nacionales) intensivos en conocimiento. Existen amplias oportunidades
para ello. La meta es avanzar progresivamente hacia segmentos de mayor
valor agregado de las cadenas globales de valor.
A la vez, es también vital promover que los propios sectores intensivos en
conocimiento se expandan, mejoren su productividad y reduzcan así su
brecha tecnológica. El actual proceso de fusión y mutua potenciación de
tecnologías derivadas de varias disciplinas hace muy probable que los
cambios que actualmente se están incubando en el mundo se expresen con
fuerza en el mercado a partir de la próxima década. Hasta dónde Uruguay
será capaz de sacar provecho de estas innovaciones para un desarrollo
endógeno depende en gran medida del progresivo aumento de las
exportaciones directas de las empresas de alta tecnología, es decir, de su
participación activa en los mercados internacionales (externalidades).
Ello, a su vez, supone establecer redes de innovación en las que las
empresas se articulen con las universidades y centros de investigación,
nacionales e internacionales.
Finalmente, la estrategia propuesta es inclusive del sector nacional de
servicios, que ha experimentado un notable incremento en los últimos años
y donde existen amplias oportunidades para combinar espacios de
aprendizaje y espacios de competitividad. Entre otros, el sector de
transporte y logística ya está mostrando su capacidad de inserción en
cadenas globales de valor, en tanto que en el sector turístico existen
oportunidades de innovación para diferenciar la oferta nacional y captar
nichos de demanda en el mercado mundial.
Debe procurarse estimular la demanda de bienes y servicios del país, que
atiendan a generar una sociedad más fuerte y sana.
En síntesis, se distinguen dos líneas de acción que deberían orientar el
diseño de instrumentos de apoyo. Por una parte, fomentar la innovación en
los sectores y ramas existentes y, muy especialmente, la interacción entre
sectores de baja o mediana tecnología y los de alta tecnología. La
innovación debe entenderse en su sentido amplio (tecnológico, comercial u
organizacional), incluyendo la mejora de la calidad y la gestión. Por otra
parte, se trata de favorecer el desarrollo de bienes y servicios, nuevos o
diferenciados, en áreas dinámicas en el mercado mundial, especialmente de
aquellos basados en las TIC, la biotecnología y las tecnologías
emergentes.
2.2 Estimular la innovación en PYMES insertas en "clusters" dinámicos
basados, en particular, en especializaciones regionales
Con este objetivo se pretende atender, desde el ángulo de la CTI, dos
dimensiones del desarrollo: la dinámica de las PYMES y la dimensión
territorial.
Como es sabido, los encadenamientos de las empresas con sus clientes,
proveedores, competidores y otras entidades producen 'ventajas de
relacionamiento' que incluyen, entre otros, externalidades tecnológicas.
Existen bases teóricas y empíricas para afirmar que los conglomerados de
empresas (clusters) producen derrames de tecnología -y de conocimiento en
general- y aceleran la difusión del progreso técnico. Por lo tanto, a la
vez que los clusters constituyen un mecanismo de integración de las PYMES
a la estrategia de competitividad, representan un ambiente en principio
particularmente receptivo a medidas de fomento de la actividad innovadora,
estímulos para la capacitación de recursos humanos y otros mecanismos
fortalecedores de la asociatividad.
Además, los esfuerzos actuales -a través de los programas PACPYMES y PACC-
por estimular la creación de clusters en diferentes partes del territorio,
aprovechando recursos locales, ofrecen la oportunidad de acompañar los
procesos de descentralización con políticas de CTI (generación de nuevas
competencias, desarrollo de conocimientos específicos, entre otros). En
este contexto, adquiere particular relevancia, una vez más, el estímulo a
innovaciones organizacionales y la provisión de mecanismos para la gestión
de las articulaciones entre los clusters y otras entidades del sistema
nacional de innovación. A la vez, resulta imprescindible la articulación
entre los objetivos e instrumentos del PENCTI con las demandas originadas
en las políticas de desarrollo productivo que se definan para diferentes
cadenas y sectores por parte del Gabinete de Desarrollo Productivo, creado
recientemente por decreto del Poder Ejecutivo.
Sub-objetivos comunes a los objetivos 1 y 2
2.3 Disponer de un marco regulatorio adecuado para las actividades de CTI,
incluyendo un régimen y servicios de asesoramiento sobre Propiedad
Intelectual, así como incentivos para aumentar la participación del sector
privado en la creación de conocimientos
2.4 Disponer de organizaciones y personas capacitadas para la gestión de
las interfaces o articulaciones entre oferta y demanda de conocimientos
Objetivo 3: Desarrollar capacidades y oportunidades para la apropiación
social del conocimiento y la innovación 'inclusiva'
Se trata de generar más y mejores oportunidades de uso y apropiación del
cambio tecnológico para las personas, con especial énfasis en los grupos y
sectores más desfavorecidos y excluidos.
Sub-objetivos
3.1 Generar y aplicar conocimientos para la resolución de problemas
sociales y la inclusión social
Se entiende que distintas líneas de acción asociadas a los objetivos del
PENCTI tendrán impactos sociales positivos, en particular en términos de
educación y generación de empleo (en cantidad y calidad). Con este
objetivo se pretende estimular procesos de aprendizaje en torno al
desarrollo de innovaciones para resolver problemas sociales y reducir la
inequidad.
Se propone ampliar la agenda de investigación e innovación para dar lugar
a: i) actividades dirigidas a la solución de problemas de urgencia social
y ii) actividades orientadas a mejorar el acceso de amplios sectores de la
población a bienes y servicios críticos para su integración social: salud,
educación, alimentación, vivienda, etc. El camino propuesto incluye tres
etapas: i) identificación de la demanda; ii) ampliación de la agenda de
investigación; y iii) aplicación de la innovación.
3.2 Divulgar los avances científico-tecnológicos en términos que los hagan
comprensibles para el conjunto de los ciudadanos y favorecer la
apropiación social del conocimiento
De acuerdo a la Encuesta Nacional de Percepción Pública sobre CTI, existe
un marcado grado de desinformación sobre temas de ciencia y tecnología en
la población (el 72% se considera poco o nada informada), a la vez que una
parte considerable de ella se muestra interesada en la temática. Es
importante promover la 'alfabetización en CTI' para incorporar estas
dimensiones en la cultura ciudadana, especialmente considerando que el
futuro del desarrollo científico-tecnológico local depende en buena media
de que la sociedad lo demande.
Para que los resultados de la investigación sobre temas de interés
nacional se conviertan en factor dinamizador del cambio social, se
requiere de un proceso de apropiación social de estos conocimientos. Este
proceso pasa, entre otros, por la creación de espacios de debate público,
generándole de este modo 'bienes públicos' de conocimiento que contribuyen
"al buen funcionamiento de la sociedad, a la formación de una opinión
pública informada, a la formación del ciudadano, al fortalecimiento de la
sociedad civil, a desarrollar mecanismos de resolución de conflictos
basados en el respeto de opiniones diferentes en contextos multiculturales
y pluriactoriales, y a incrementar la capacidad de una sociedad de
adaptarse a un entorno cambiante".
3.3 Fomentar el espíritu científico, tecnológico y emprendedor de niños y
jóvenes a través de programas de popularización de la ciencia y tecnología
Objetivo 4: Formar y capacitar los recursos humanos requeridos para
atender las exigencias de la construcción de una sociedad del conocimiento
El cambio económico, social y tecnológico requiere de una continua
adaptación del sistema educativo para responder a las nuevas exigencias y
aprovechar las oportunidades que se abren en una economía globalizada. Por
encima de cualquier consideración de orden económico, la formación y el
desarrollo de los recursos humanos hacen a los valores de una sociedad,
tales como la equidad y la no discriminación, la responsabilidad social y
la participación de todos en la vida económica y social. Son aspectos en
los que la coordinación entre las políticas sociales, productivas y de CTI
es crucial. Existen, por otra parte, requerimientos inmediatos a nivel
productivo que se derivan de severas carencias en el sistema de formación
de recursos humanos a nivel terciario no universitario. En los países de
rápido desarrollo suele ocurrir una simbiosis entre los centros educativos
y el sistema productivo, y a ésta debe contribuir la política de CTI. Los
desafíos en torno a la construcción de capital humano implican también
impulsar la formación de recursos humanos especializados en la gestión del
conocimiento, un campo poco desarrollado en el país.
Objetivo 5: Desarrollar un sistema de prospectiva, vigilancia y evaluación
tecnológica como soporte a la consecución de los otros objetivos
propuestos, y de evaluación de políticas públicas e instrumentos de CTI.
Las decisiones secuenciales requeridas para volver efectivo el cambio
estructural son complejas, involucran diversos ámbitos de actuación,
tienen consecuencias a largo plazo y movilizan recursos considerables. Son
decisiones riesgosas que, además, deben tomarse en un contexto de
creciente incertidumbre debido al entorno cada vez más competitivo y la
entrada de nuevos jugadores en el escenario mundial. En este contexto, la
prospectiva y la vigilancia tecnológica juegan un papel fundamental como
herramienta estratégica al servicio de las empresas y los gobiernos.
Identificar las tendencias tecnológicas más relevantes para el desarrollo
de una determinada economía, analizar los factores que posibilitan o
frenan su desarrollo a nivel nacional e indagar en la forma en que pueden
afectar a la sociedad, se han vuelto cuestiones ineludibles.
Al mismo tiempo se propone desarrollar mecanismos de evaluación de
eficiencia y eficacia de políticas públicas e instrumentos en materia de
Ciencia Tecnología e Innovación. Esta evaluación deberá tener una visión
global, en relación al conjunto de las políticas de desarrollo social y
productivo nacionales. Estos mecanismos no dependerán de los organismos
financiadores de CTI.
7. AREAS ESTRATEGICAS PRIORITARIAS
Un modelo de desarrollo que busque construir una sociedad equitativa,
democrática y competitiva, basada en el conocimiento, la sostenibilidad y
los valores humanos, debe plantearse desde el sector público una
determinada estrategia de desarrollo, lo cual requiere foco y decisiones.
Una estrategia de desarrollo solamente será viable, eficaz y eficiente, si
prioriza áreas y problemas, asignándole mayor importancia a algunos frente
a otros, y establece claramente los objetivos para asignar recursos y
levantar las restricciones detectadas.
Uruguay presenta sectores de actividad que hoy están consolidados como de
competitividad creciente: son ejemplos de ello la producción agropecuaria
y agroindustrial de primera transformación, el turismo y la logística y
transporte, que aún tienen espacios muy importantes para seguir
desarrollándose.
El ejercicio de prospectiva Estrategia Uruguay III Siglo, Aspectos
Productivos, elaborado por OPP, muestra que en la economía uruguaya
existen hoy otros sectores o conglomerados con mucho menor desarrollo
relativo (es decir que hoy no alcanzan elevadas escalas) logran, sin
embargo, elevadas tasas de crecimiento reciente y un desarrollo potencial
futuro muy prometedor, a la vez que muestran una mucho mayor intensidad de
conocimientos.
Constituyen ejemplos de ello, el conglomerado que vincula las industrias
culturales (o creativas) con la informática y las tecnologías de
información y comunicaciones (TIC), así como otro que relaciona las
biotecnologías y las ramas farmacéuticas humana y animal, u otro más
heterogéneo que agrupa industrias que utilizan insumos importados.
Se pueden mencionar otros ejemplos, como la educación actualizada en áreas
emergentes, las nuevas fuentes de energía que permitan diversificar la
matriz energética nacional, el medio ambiente y la preservación de los
Recursos Naturales (RRNN), la gestión pública y privada, etc., que tienen
también crecientes niveles de dependencia estratégica con el desarrollo
del conocimiento, la tecnología y las innovaciones.
Todas estas áreas que aparecen en las nuevas agendas, dependen para su
desarrollo de la creación de bienes públicos y bienes de club. Estos
bienes se diferencian entre si en función de la existencia de dos
atributos básicos: rivalidad en el consumo y apropiabilidad de las
innovaciones. Los bienes públicos puros (por oposición a los bienes
privados que pueden ser producidos incluso por empresas públicas) son
aquellos que, dada una capacidad de provisión del servicio, la
incorporación de un usuario adicional presenta un costo nulo. La
producción de este tipo de bienes resulta imprescindible para la vida en
sociedad y debe ser gratuita, ya que sólo con un precio nulo se logrará
también un costo nulo para el consumidor adicional.
Unicamente una entidad pública, con capacidad recaudatoria puede pretender
producirlos, o incluso ceder su producción a terceros. Se trata de bienes
no apropiables y en donde no es posible excluir a nadie de su consumo. En
estas condiciones es imposible que el sistema de precios racione y si ha
de suministrarse este tipo de bien o servicio es el Estado al que le
corresponde hacerlo. Los ejemplos son múltiples: esquemas de vacunación,
gastos en sanidad animal, educación, investigación básica, monitoreo
ambiental, ciertas carreteras y obras de infraestructura, etc.
La producción de bienes públicos puros implica hacer frente al costo de
los factores de producción utilizados. Para ello, por lo general, la
asignación de los recursos está separada de la recaudación, lo que plantea
no sólo temas de transparencia y rendición de cuentas (accountability)
sino también de prioridades de asignación de recursos para producir
innovaciones vinculadas a la creación de nuevos bienes públicos y en
función de objetivos estratégicos en ciencia, tecnología e investigación.
Los bienes de club, por su parte, surgen cuando existe un consumo
colectivo pero es posible limitarlo a los miembros del club. Se trata de
bienes no rivales pero parcialmente apropiables, como categoría intermedia
entre bienes públicos y bienes privados y en donde el número de los
integrantes del "club" es muy importante y está relacionado con el
carácter apropiable de los bienes y servicios de club. (Por ejemplo:
clubes de empresas innovadoras en temáticas como merino fino, carne
orgánica, etc.).
La economía nacional está crecientemente especializada internacionalmente,
en la exportación de commodities agrícolas y de algunos servicios. Esta
especialización se logró no sólo por las notables ventajas naturales que
tiene nuestro país, sino también por la presencia de importantes
Inversiones Extranjeras Directas en la producción agrícola y en la
agroindustria de primera transformación, que respondieron a demandas
internacionales de creciente intensidad; así como por una matriz
tecnológica donde ha predominado la importación de crecientes volúmenes de
insumos de última generación, así como de bienes de capital invertidos en
este perfil de especialización.
El PENCTI centra su atención en una hipotética "matriz tecnológica" o de
innovaciones que se pretende impulsar estratégicamente. En esta
perspectiva, los sectores en que se ha especializado Uruguay son
clasificados como de tecnologías ya maduras en el concierto internacional,
y hasta cierto punto "dominados por la oferta" de innovaciones ("supply
dominated" en la terminología de la economía de la innovación). En nuestro
caso particular, dicha oferta tecnológica fue incorporada mediante
insumos, bienes de capital y modelos de gestión importados en la fase de
expansión de los últimos años. También se han constatado desarrollos
dinámicos en sectores de servicios, que han también incorporado tecnología
y esquemas productivos intensivos en conocimiento.
Dentro de la matriz tecnológica a construir hacia el 2030, se pretende
lograr intensificar la presencia de desarrollos innovadores
complementarios nacionales provistos por varios sectores intensivos en
conocimientos: en particular TIC's, Biotecnología y Nanotecnologías e
innovaciones ambientales y posiblemente energéticas de diversos tipos. En
otras palabras, además del impacto exógeno, se pretende un dinamismo
propio impulsado por capacidades endógenas.
Dado que se pretenden políticas mediante la aplicación de recursos
públicos, se plantea la cuestión de cómo maximizar el impacto de la
inversión en I+D+i en el desarrollo nacional. Los fondos públicos serán
siempre escasos, y se requieren prioridades para su asignación. Definirlas
inevitablemente será complejo: según el tipo de problema, las tecnologías
disponibles o potencialmente desarrollables para ese problema, el costo y
tiempo que se debe incurrir para lograr resultados será diferente, y las
capacidades existentes en el país también.
Por lo tanto, para una definición más precisa de las prioridades será
necesario actualizar el diagnóstico de capacidades y recursos existentes y
asignados según las diferentes áreas seleccionadas.
Asimismo, es difícil fijar prioridades solamente en base a las grandes
tendencias mundiales y a nuestro conocimiento actual de la situación
nacional y la prospectiva existente. Son decisiones con alto nivel de
incertidumbre, lo que implica que podrán existir algunas opciones muy
nítidas, pero en los márgenes otras opciones no deberían ser demasiado
rígidas ni tajantes. Debemos integrar mejor a nuestra reflexión los
problemas y oportunidades del país, la acumulación existente y la visión
sistémica: se trata de hacer funcionar el SNCTI maximizando su impacto,
más que de identificar e impulsar iniciativas aisladas o encapsuladas.
En conclusión, en términos estratégicos y dinámicos, el foco de
prioridades no podría quedarse sólo en potenciar aquéllos sectores de
actividad que hoy son fuertes y que se basan en ventajas estáticas como la
dotación de recursos naturales. El desarrollo de las capacidades endógenas
para poder ingresar competitivamente en los sectores más intensivos en
conocimiento, en particular aquellos asociados al nuevo paradigma
tecno-económico que podría transformar las condiciones de producción y
consumo en el mundo de las próximas décadas, requerirá de un rol proactivo
del estado en la provisión de bienes públicos y en la promoción de la
generación de bienes de club.
Las prioridades en la visión sistémica
El SNCTI como tal tendrá -a lo largo del tiempo- diferentes cuellos de
botella donde resultará prioritario invertir; además, esos cuellos de
botella irán evolucionando y modificándose. Por otra parte, se trata de un
sistema cuyo impacto se registra en el largo plazo, lo que genera
condicionamientos importantes para la formulación de políticas.
Si estamos planteando una visión sistémica, orientada a la innovación en
los sectores sociales y económicos, la fijación de prioridades se debe
encarar tomando en consideración por un lado los sectores de impacto
(basados en los núcleos de problemas u oportunidades que se visualizan
para nuestro país), y por otro lado las diferentes actividades que hay que
desarrollar para lograr estos impactos (dentro de la visión que abarca la
Investigación, el Desarrollo y la innovación que se presentó
anteriormente), cada una de las cuales tiene su propia lógica. Esta doble
mirada nos llevará a establecer objetivos y prioridades para cada tipo de
actividad: prioridades para fomentar la innovación, prioridades para la
investigación aplicada y el desarrollo, prioridades para la investigación
básica.
De esta forma, en lugar de una visión unidimensional de las prioridades,
donde solamente se trata de elegir áreas, proponemos pasar a una visión
multidimensional del sistema, donde hay que definir instrumentos y
prioridades:
- En cada tipo de actividad (investigación, desarrollo, innovación),
- Por cada área del conocimiento
- Por cada núcleo de problemas de los sectores de la sociedad,
- De acuerdo a la realidad, el potencial y las capacidades existentes en
el país.
Finalmente, esta definición de instrumentos y prioridades debe realizarse
como un proceso dinámico, donde (i) se establecen objetivos y prioridades;
(ii) a partir de ellos se definen instrumentos; (iii) al aplicarse se
logran impactos que deben ser medidos y evaluados, y (iv) a partir de esta
evaluación se ajustarán prioridades y objetivos, reiniciándose el proceso
a partir de allí.
Objetivos y
Prioridades
Evaluación y Instrumentos
Ajustes y Actividades
Impacto y
Medición de
resultados
Una estrategia de CTI alineada con el modelo de desarrollo propuesto
El modelo de desarrollo que orienta al PENCTI, como ya se ha dicho
anteriormente, es el de la apuesta a un modelo "intensivo en
conocimiento". Un modelo como ese, en el fondo propone el desarrollo de
sectores económicos fuertemente innovadores apoyados en sectores
tecnológicos potentes y dinámicos.
Pero hay implícita una estrategia para lograr el desarrollo de estos
sectores tecnológicos y es el fortalecimiento de los sectores intensivos
en conocimiento a partir de su interacción con núcleos de problemas de los
sectores productivos y sociales más importantes actuales y que se prevén
para el futuro del país.
En otras palabras, se piensa que se debe impulsar el desarrollo de
sectores intensivos en conocimiento, a partir de su vinculación con
problemas nacionales y con demandas del sector productivo. Evidentemente,
los sectores tecnológicos que se intentarán favorecer son aquellos que
puedan alcanzar masa crítica, lo cual se puede alcanzar sea por tratarse
de áreas tecnológicas de aplicación ubicua o genérica en muy diversos
tipos de problemas (ej: las TICs), sea por tratarse de tecnologías
aplicables en sectores de gran significación económica en nuestra realidad
como las Biotecnologías (que también prometen ser bastante ubicuas), y
potenciar su interacción con los "núcleos de problemas/oportunidades" del
Uruguay.
Si queremos generar otros sectores dinámicos hay que lograr interacciones
parecidas entre demandas importantes, personas capacitadas en tecnologías
adecuadas, y la capacidad de emprender. Para poner un ejemplo: el
desarrollo de la industria de software y servicios informáticos en el
Uruguay, estuvo directamente relacionada con la interacción entre empresas
jóvenes (formadas por tecno-emprendedores con ingenieros y técnicos
capacitados) y las demandas fundamentalmente del sector financiero
nacional y de las grandes empresas que requerían informatizar su gestión.
Esta demanda sirvió de locomotora para el desarrollo de soluciones
informáticas por parte de empresas que luego pudieron dar el salto y
transformarse en exportadoras. Simultáneamente, se deben crear capacidades
en áreas tecnológicas que, con visión prospectiva, podrán crear a mediano
y largo plazo dichas interacciones, pero que para eso requieren de una
fuerte inyección de recursos que el mercado no puede proveer hoy en las
cantidades necesarias.
Se propone entonces una triple estratificación, donde cada estrato o nivel
sigue una lógica diferente y admitirá priorizaciones diferentes:
- En primer término, están los núcleos de problemas y oportunidades que
ofrece la realidad nacional. Les llamaremos "Sectores Productivos y
Sociales".
- En segundo término, los "Areas tecnológicas intensivas en conocimiento",
que se pretende potenciar con una visión de mediano y largo plazo.
- En tercer lugar, no hay que descuidar la necesaria formación y
mantenimiento de capacidades básicas, de largo plazo y para una realidad
necesariamente cambiante e incierta. Esto lo llamaremos "Capacidades de
Base".
Es en la interacción entre estos tres estratos o niveles, que se
desarrolla el PENCTI:
Sectores Areas Tecnológicas Desarrollo de
Productivos y Intensivas en Capacidades de
Sociales Conocimiento Base
*Nucleos de *TiCs *RRHH
Problemas y *Biotecnología *Infraestructura
Oportunidades *Otras tecnologías *Desarrollo
emergentes institucional
(nanotecnología)
Antes de introducirnos en la definición de prioridades y criterios,
tenemos que hacer todavía una reflexión y es la distinción entre sectores
y áreas del conocimiento. A la hora de determinar áreas prioritarias para
la aplicación de los instrumentos aparecen dos conceptos que son
diferentes: por un lado están los "núcleos de problemas y oportunidades"
que se presentan para el desarrollo del país, y por otro las áreas del
conocimiento. El abordaje por sectores o núcleos de problemas lleva a una
lógica relacionada con el impacto productivo y social (desde la demanda),
mientras que las áreas tienen una lógica más relacionada con el desarrollo
de capacidades (desde la oferta). Además, los sectores requieren un
enfoque multidisciplinario, dado que sus problemáticas son complejas (por
ejemplo, la problemática del medio ambiente admite abordajes desde muy
diversas disciplinas, desde el tratamiento de efluentes a la ingeniería
automotriz, pasando por la sociología y el urbanismo). En tercer término
está la infraestructura y las capacidades formadas para soportar esta
interacción, en la lógica antes mencionada.
Los sectores de actividad a priorizar
Se priorizarán entonces las iniciativas que requieren desarrollo de
conocimiento y aplicaciones, y en particular de los sectores llamados
"intensivos en conocimiento" o también "tecnologías transversales". En
principio son las siguientes:
Areas Tecnológicas a priorizar
1) TICs
2) Biotecnología
3) Otros sectores emergentes con potencial e
impacto, como la nanotecnología
Asociado a esto, no hay que descuidar la necesaria formación y
mantenimiento de las "Capacidades de base" de I+D+í, para lo cual se
requiere:
Actividades para el desarrollo de Capacidades de Base
1) Funcionamiento "basal" de la investigación
2) Formación de RRHH, de grado y posgrado
3) Fortalecimiento Institucional
4) Infraestructura
5) Cambios en Sistema Educativo en su conjunto, para lograr
el acceso de toda la población a las nuevas tecnologías
6) Desarrollo de capacidades avanzadas de gestión
Otra forma de decir esto es que el objetivo prioritario será desarrollar
aplicaciones y conocimientos necesarios en las áreas tecnológicas
seleccionadas para lograr su impacto en la sociedad, impulsando en mediano
plazo el potencial de generación de innovación. Es evidente que este
impulso debería redundar en el desarrollo de innovación en forma mediata y
por lo tanto no asegurada. Se acepta una alta incertidumbre, donde existe
el riesgo de que una parte de esta inversión no logre los resultados
previstos. Eso incluye el desarrollo de capacidades de base directamente
en estas áreas tecnológicas o en otras que podrían estar vinculadas o
relacionadas con su desarrollo.
El tercer espacio de priorización se refiere a los núcleos de problemas
relacionados con sectores productivos y sociales. Se proponen los
siguientes:
Sector/Núcleo de Problemas y Oportunidades
1) Software, Servicios Informáticos y Producción Audiovisual
2) Salud Humana y Animal (incluye Farmacéutica)
3) Producción Agropecuaria y Agroindustrial
4) Medio Ambiente y Servicios ambientales
5) Energía
6) Educación y Desarrollo Social
7) Logística y Transporte
8) Turismo
Se priorizará para estos núcleos de problemas y oportunidades, la
interacción con el desarrollo de las áreas tecnológicas prioritarias,
entre otras cosas impulsando el nacimiento de empresas de alta tecnología,
dirigidas a mercados que posean la suficiente masa crítica.
Para cada sector se pueden identificar tanto problemas como oportunidades
de desarrollo, y surgirán iniciativas para atacarlos, algunas de las
cuales requieren el desarrollo de conocimiento específico y en ese sentido
tendrán que ver con actividades de I+D+i de una u otra disciplina, o
frecuentemente de carácter multidisciplinario. Lo que se pretende señalar
es que la búsqueda de conocimientos aplicables a la resolución de
problemas mediante las áreas tecnológicas prioritarias podrá requerir de
otras disciplinas cuya conexión puede no resultar en primera instancia
evidente.