ÓRGANOS DE CONTRALOR
TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - TCA
Sentencia 374/998
Se publica la Sentencia 374/1998, de fecha 27 de mayo de 1998, en cumplimiento con el art. 178 de la Ley 20.333, de fecha 11 de setiembre de 2024.
(1.663*R)
Montevideo, 27 de mayo de 1998.
No. 374
VISTOS:
Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "FORGOLD S.A. Y OTROS con PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad" (No. 2.135/96).
RESULTANDO:
I) Que la parte actora promovió demanda de nulidad (fs. 10-19) contra el Decreto No. 218/96 de fecha 12/6/96, dictado por el Poder Ejecutivo, por el que se establecen condicionamientos y limitaciones a la importación exonerada de tributos del papel destinado a la Prensa del interior del país.
Adujo en síntesis, que el decreto impugnado es contrario a normas de derecho y principios esenciales de nuestro ordenamiento jurídico, ya que no resulta posible extender por vía de decreto, las facultades otorgadas por el art. 61 de la Ley No. 13.349 de la Comisión del Papel, creada por el art. 45 de la Ley No. 13.319.
Agregó que la consagración de cupos de importación y otras limitaciones a la importación de papeles, constituye una limitación ilegítima a la exoneración consagrada en el art. 61 de la Ley No. 13.349; que las limitaciones referidas constituyen un ataque a la libertad de industria y comercio, y que el decreto implica una limitación cuantitativa a la importación de productos que supone una violación del art. 11 del GATT.
II) Que conferido el traslado correspondiente, a fs. 25-30 comparece la Administración demandada, expresando que el proceder del Estado en el caso ha sido el resultado de un actuar plenamente ajustado a derecho; que la Administración no ha hecho más que observar el efectivo cumplimiento de sus cometidos de rango constitucional y al amparo de la legalidad debida; que el decreto impugnado, en mayor o menor medida, recoge las diversas reglamentaciones y normativas que existían al presente, y que en su actual sanción tiene por finalidad adecuar la misma a los nuevos tiempos que se viven con la adopción del Arancel Externo Común del Mercosur y que en modo alguno constituye limitación o menoscabo a la libertad de industria y comercio.
III) Que se agregaron los antecedentes administrativos; se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo (Dictamen No. 534/97) (fs. 32 a 34), y se citó para sentencia que se acordó en legal forma (fs. 35 y ss.).
CONSIDERANDO:
I) Que ha existido correcto agotamiento de la vía administrativa y que la pretensión anulatoria fue deducida dentro de los plazos legales, por lo que es procedente ingresar al examen del aspecto sustancial planteado.
El decreto No. 218/96, del 12/6/96, fue impugnado por los actores interponiendo en forma separada el recurso de revocación con fecha 22/7/96 (fs. 2, 19, 23, 47, 55, 71, 82 y 95 de los A.A.), conforme a lo establecido por el art. 4° de la Ley No. 15.869.
Esas recurrencias fueron desestimadas por resoluciones del 19/11/96 (fs. 14 y 40 de los A.A.) y del 23/10/96 (fs.67), notificadas el 31/10/96 y el 25/11/96 (fs. 17 y 41).
La demanda de nulidad fue promovida el 23/12/96 (fs. 20 de autos), por lo que debe tenerse por incoada en tiempo y firma (arts 9° y 10° de la Ley No. 15.869).
II) Que se impugna en su totalidad, el decreto No. 218/96 del Poder Ejecutivo, del 12/6/96, en cuanto confiere a la Comisión del Papel facultades de contralor de la exoneración tributaria establecida por el art. 61 de la Ley No. 13.349, del 29/7/65, que los accionantes reputan exorbitantes del marco legal y restrictivas por vía indirecta, del alcance de la referida exoneración.
El primer agravio refiere al otorgamiento ilegal de potestades a la Comisión del Papel, entendiendo los accionantes que la atribución a la misma de facultades fiscalizatorias respecto de los beneficios establecidos a favor de las empresas periodísticas del interior del país por el art. 61 de la Ley No. 13.349, viola el principio de especialidad, porque la misma fue creada para fiscalizar el estricto cumplimiento de las disposiciones contenidas en el art. 45 de la Ley No. 13.319, del 28/12/64 (fs. 12 vta.).
El art. 45 de la Ley No. 13.319 en la redacción dada por el art. 79 de la Ley No. 13.349, creó la Comisión del Papel y le confirió el cometido de fiscalizar los requisitos exigidos por el mismo, para que los talleres gráficos, empresas editoriales y librerías puedan gozar de las exoneraciones impositivas determinadas en el mismo.
El último inciso del art. 79 de referencia, establece que el Poder Ejecutivo reglamentará la aplicación del mismo dentro del término de 30 días.
En cumplimiento de esa disposición, el Poder ejecutivo dictó el decreto No. 379/65, del 24/8/65, que reglamentó las potestades de la Comisión del Papel, que entonces funcionaba en la órbita del Ministerio de Industrias y Trabajo (art. 1° del mismo).
El hecho de que la Comisión del Papel funcione ahora dentro del Ministerio de Industria, Energía y Minería, no supone ilegitimidad alguna, porque el Poder Ejecutivo puede dentro del marco de su competencia, determinar bajo la órbita de cuál Ministerio operará esa Comisión.
La Comisión del Papel es un órgano de creación legislativa, integrado en el sistema orgánico P.E. (que a su vez forma la persona jurídica Estado). No se observa entonces que sea del caso considerar el principio de especialidad de las personas jurídicas, ya que este principio refiere a la capacidad o competencia de las personas jurídicas, más que a los órganos de la misma (Cf. Sayagués Laso, Tratado, T. I, pág, 198), pudiéndose sí discutir la procedencia o legalidad de la distribución de esas competencias.
La doctrina ha distinguido como modalidades de la centralización, las siguientes situaciones: a) autonomía técnica, b) imputación funcional, c) delegación de atribuciones, d) desconcentración. Es normal que estas modalidades coexistan, como se da en el presente caso.
En el régimen del dec. 379/965, que determinara los cometidos primigenios de la Comisión del Papel, ésta parece ser un órgano con autonomía técnica, en cuanto se impone su consejo u opinión, concediéndole una discrecionalidad en lo sustantivo o de fondo (cuando dictamina, por ej. inc. final art. 9), y también con imputación funcional, (ésta implica la asignación de tareas o actividades materiales o técnicas, correspondientes al sistema), a un órgano subordinado, pero sin poder de decisión, lo que se daba, por ejemplo, en los arts. 5 inc. final, 7 inc. 1ero. y 9 inc. 1ero. del Dec. 379/965 en que la Comisión se limita a denunciar o comprobar infracciones, resolviendo en definitiva el Ministerio de Industrias. Finalmente, aparece investida de poderes de administración propios, ya que además de la fiscalización (art. 1ero. inc. 2) autoriza o deniega la importación de la mercadería con exoneración de los impuestos que la gravan (art. 5 inc. 2).
Es de recordar que el art. 79 de la Ley No. 13.349, que creara la Comisión del Papel, le había atribuido el cometido de "fiscalizar las disposiciones precedentes, encomendado al P.E. la reglamentación, y que estas disposiciones referían al material a utilizar por talleres gráficos, editoriales y librerías, que se exoneraban de determinados tributos.
El Decreto que ahora se impugna consagra un régimen análogo a efectos de fiscalizar la importación del papel para las empresas periodísticas del interior y la consiguiente exoneración tributaria, sin base legal expresa, lo que agravia a los actores. Como expresa el decreto cuestionado (Considerando V) "que si bien la Comisión del Papel tiene el cometido legal de fiscalizar un régimen específico, no existe impedimento legal para encomendarle reglamentariamente otros cometidos, siempre que mantenga los de fuente legal".
El Tribunal entiende que no caben dudas que por vía de reglamento (como en el caso) puede regularse lo atinente a la organización administrativa interna (que puede comprender las modalidades de la centralización descritas, sin llegar a configurar un descenso de poderes, como en la desconcentración) en lo que coincide Sayagués Laso. Pero este mismo autor había negado (bajo la Const. de 1952) la procedencia de la desconcentración por vía reglamentaria (Tratado, T. I, pág. 132). Cajarville y Cassinelli (en sus respectivos estudios sobre la Delegación de Atribuciones) sostienen que a partir de la Const. de 1967 (inc. 13 art. 85 inc. 8 art. 181) las dependencias del P.E. no tienen necesariamente fijada en la ley sus atribuciones, sino que ello puede hacerse por normas reglamentarias.
Como bien señala la Procuraduría del Estado a fs. 32 vta., "en materia de distribución de las competencias que son propias a una determinada Administración no existe reserva de ley. Al respecto expresa Sayagués que existen" ....cuestiones que pueden ser reguladas indistintamente por ley o reglamento.
Esto significa que en ausencia de leyes al respecto, es posible dictar normas reglamentarias, dentro de los límites en que éstas pueden desenvolverse. Esta zona común de la regulación legal o reglamentaria, comprende principalmente lo relativo a la organización administrativa interna "(Tratado de Derecho Administrativo", T. I, pág. 123, 4ª ed., 1974)".
III) Que también se agravian los actores, de una supuesta ilegalidad del decreto, por restringir indebidamente la franquicia legal.
Al respecto entiende el Tribunal que, en general, el decreto no ha exorbitado la potestad reglamentaria que tenía el Poder Ejecutivo.
La exoneración legal que se otorgó a la prensa del interior no es absolutamente incondicional, dado que la procedencia de la exención está sujeta a que los bienes liberados de gravámenes tengan "...el fin exclusivo de ser utilizados en la preparación de diarios, revistas o periódicos".
Ese condicionamiento torna innegablemente legítimo el establecimiento de normas destinadas a la fiscalización y control del destino de los bienes exentos, conforme a las potestades que confiere a la Administración el art. 68 del Código Tributario, aplicable a la materia aduanera en base al art. 32 del decreto ley No. 14.629, del 5/1/77.
Esas facultades tienen su contrapartida en el art. 70 del C. Tributario, que obliga a los contribuyentes y responsables a "llevar los libros, registros especiales y documentar las operaciones gravadas en la forma establecida por la ley, el reglamento o las resoluciones de los organismos recaudadores".
El inc. 1° del art. 3° del Código Tributario faculta a su vez, al Poder Ejecutivo a "...dictar por decreto normas de carácter general concernientes a la determinación, percepción y fiscalización de los tributos, siempre que no hubiere regulación legal al respecto".
Como se señalara sobre el particular con total acierto, esa disposición recoge soluciones pacíficamente admitidas en nuestro derecho público sobre las potestades reglamentarias de la Administración "(Valdés Costa y otros: Código Tributario. Comentado y Concordado", 4ª. ed., pág. 134).
Quiere decir que todas las disposiciones del decreto que refieren a la existencia de registros, libros, certificados habilitantes, procedimientos especiales y las que sujetan a los exonerados a la fiscalización de la Comisión del Papel, no son ilegales.
IV) Que a juicio del Tribunal, sin embargo, son claramente ilegítimos el inc. 4° del art. 3° y el art. 6° del decreto impugnado.
El inc. 4° del art. 3° exorbita claramente el marco legal básico y vinculante, y al margen de que las accionantes no hayan alegado y probado un perjuicio actual, dicho perjuicio lo contiene EN SÍ MISMO la disposición, pero siempre que se la interprete CONTEXTUALMENTE.
Dice la norma que: "Las empresas beneficiarias, inscriptas en la Comisión del Papel, podrán obtener un cupo de papel a importar para la formación de un stock operativo. Dicho cupo será establecido por la Comisión en base a los antecedentes de la empresa beneficiaria. Asimismo, la Comisión podrá aumentar o disminuir el cupo cada vez que lo estime pertinente".
Como el art. 61 Ley No. 13.349 no establece la posibilidad de "cupo" alguno, limitándose a la exoneración tributaria respecto de "...las materias primas, maquinarias, repuestos y papel con líneas de agua, que importen las empresas periodísticas radicadas en los Departamentos del interior del país, directamente o por intermedio de terceros autorizados CON EL FIN EXCLUSIVO DE SER UTILIZADOS EN LA PREPARACIÓN DE DIARIOS, REVISTAS O PERIÓDICOS", "cupo" al que tampoco se refiere el Dec. 379/965, parece obvio que la facultad otorgada a la Comisión del Papel, de "disminuir" el "cupo" "cada vez que lo estime pertinente", luego de compulsar los antecedentes de la empresa beneficiaria, puede implicar, POR VIA INDIRECTA, una restricción del alcance de la exoneración tributaria que NO SURGE DIRECTAMENTE DEL TEXTO LEGAL. Y esa restricción o limitación del beneficio puede derivar de la actividad de una Comisión del Papel que, en principio, está dotada, como dice el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, de "poderes discrecionales" para cumplir ese cometido (art. 3°, relativo a los "certificados habilitantes").
Si la única limitación LEGAL, concierne al DESTINO de las materias o elementos importados ("FIN EXCLUSIVO..." art. 61 "in fine"), la que resulta del art. 3, inc. 4°, evade el marco normativo básico y vinculante y, por esta vía, ingresa indebidamente en una materia reservada a la LEY (art. 85, Nrales. 4 y 9, Const.; a. 2° C.T.U.).
Más claro es el caso de las sanciones que establece el art. 6°, ya que, conforme al mismo, sin perjuicio de la infracción aduanera que se consumare (Diferencia, Defraudación o Contrabando), puede establecerse: a) la prohibición o inhabilitación para importar bajo este régimen especial gracioso, por un lapso de SEIS (6) MESES; y b) la segunda vez, la clausura de la empresa y su eliminación del registro que lleva la Comisión en virtud del art. 1, inc. 2°.
El art. 79 Ley No. 13.349 (sustituyendo el art. 45 Ley No. 13.319) contemplaba dos tipos de sanciones: a) multas; y b) en caso de reincidencia, cierre del establecimiento infractor por el término de un (1) año.
El art. 6 del Dec. 218/96 establece OTRO TIPO DE SANCIONES, acumulativas con las que se contemplan en caso de ilícito fiscal (infracción aduanera), como vimos, pero esto es, sin lugar a dudas, MATERIA DE ESTRICTA RESERVA LEGAL ("NULLA POENA SINE LEGGE") (art. 85, núms. 3/4, Const.; a. 1° Cód. Penal; a. 2, núm. 4, Cód. Tributario, etc.), de donde se deriva la ILEGALIDAD de este art. 6° en cuanto impone otras sanciones "per se".
V) Que en total coincidencia con el Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, entiende el Tribunal que es de aplicación al caso, el inciso 2° del art. 311 de la Constitución.
Establece el mismo que "cuando la decisión declare la nulidad del acto en interés de la regla de derecho o de la buena administración, producirá efectos generales y absolutos".
No parece dudoso, en efecto, que la anulación parcial que habrá de decretarse, se dispondrá en interés de la regla de derecho y la buena administración, para tutelar el principio de igualdad (art. 8° de la Constitución).
En definitiva, por los expresados fundamentos y los concordantes del dictamen de la Procuraduría del Estado, el Tribunal
FALLA:
Acógese parcialmente la demanda, y, en su mérito, anúlanse con efectos generales y absolutos, el inc. 4° del art. 3° y el art. 6° del decreto No. 218/96 impugnado, que se confirma en lo demás.
A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $ 6.000 (pesos uruguayos seis mil).
Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados, y archívese.