ÓRGANOS DE CONTRALOR
TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - TCA
Sentencia 414/006
Se publica la Sentencia 414/2006, de fecha 24 de mayo de 2006, en cumplimiento con el art. 178 de la Ley 20.333, de fecha 11 de setiembre de 2024.
(1.674*R)
DECRETERO DE SENTENCIAS
Montevideo, 24 de mayo de 2006.
No. 414
VISTOS:
Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "AGRUPACIÓN UNIVERSITARIA DEL URUGUAY Y OTROS con ESTADO. PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Acción de nulidad" (No. 177/03).
RESULTANDO:
I) Que con fecha 3/4/03 se presentó la parte actora entablando acción de nulidad contra los arts. 4, 5, inciso 1o., y 6 del Decreto 325/002, de fecha 22/8/02, por los cuales se establece: A) la consideración de los ingresos nominales fictos para determinar el mínimo no imponible establecido por el art. 3 de la ley 17.451; B) inclusión del Fondo de Solidaridad como entidad habilitada a solicitar información al BPS y a la DGI para determinar la veracidad de las declaraciones efectuadas ante ella; C) utilización de un criterio de mayor duración curricular para determinar el aporte al Fondo de Solidaridad.
Manifestó que los arts. 4, 5, inc. 1, y 6 del Decreto 325/002 deberán ser anulados en tanto han sido dictados en violación de la propia norma que intentan reglamentar, así como de los principios de legalidad, jerarquía normativa e igualdad.
Que, en relación al art. 5, inciso 1°, el mismo viola la regla de derecho y el principio de interpretación del hecho generador, en tanto mediante este artículo se amplía ilegítimamente el concepto de "ingresos mensuales", de forma de ampliar el alcance de la norma legal, a situaciones originalmente no previstas, lo que, por otra parte, se habría buscado evitar por parte del legislador al dictar la ley 17.451.
Señaló, que el art. 6 del Decreto impugnado ha sido dictado en clara violación al art. 47 del Código Tributario (secreto tributario), ya que si bien es cierto que la ley habilitó al Poder Ejecutivo a reglamentar el establecimiento de las informaciones que deberán suministrarse al Fondo de Solidaridad por parte de los organismos públicos, el legislador no amplió el elenco taxativo de órganos habilitados legalmente a obtener la información protegida por el secreto tributario.
Agregó que el art. 4, en lugar de obedecer el criterio elegido por el legislador, tal como corresponde a un reglamento de ejecución y al principio de jerarquía normativa, se apartó visiblemente del mismo, eligiendo un criterio "curricular" para determinar la cuantía del aporte, incurriendo así en una contradicción clara y notoria entre la ley y el acto administrativo lesivo.
En definitiva, solicitó se ampare la demanda y se anulen los arts. 4, 5, inciso 1°, y 6 del Decreto 325/002 de fecha 22/8/02.
II) Conferido el correspondiente traslado, compareció la Administración demandada, tal como surge de fs. 84-85.
Manifestó que los artículos impugnados han sido dictados con apego a Derecho, y que por esa razón, la demanda deberá ser desestimada, confirmándose en un todo el Decreto 325/002.
Que en relación al art. 5 del mencionado decreto, cabe consignar que la norma reglamentada, esto es la ley 16.524 en su art. 3 (según redacción dada por la ley 17.451), se refiere a "ingresos mensuales", y deriva a la reglamentación el establecimiento de los "ingresos computables", lo que fue llevado a cabo por el Poder Ejecutivo sin violentar el texto legal.
Señaló que en relación al art. 6 tampoco es de recibo el agravio planteado, ya que por ese artículo el Decreto se ha limitado a reglamentar lo establecido en la ley 17.541, la cual ha consagrado otra excepción a la regla general del art. 47 del Código Tributario.
Destacó que en relación al art. 4, estima que podría asistir razón a la parte actora, ya que el Decreto estaría ampliando el criterio legal, al señalar que de haber una variación en la duración de la carrera, por la cual se egresó, el aporte se realizaría por la carrera de mayor duración.
De todas formas agregó, que aun tomando en cuenta lo expresado, el Tribunal por mandato legal se debe limitar a apreciar el acto en sí mismo, confirmándolo o anulándolo, sin poder reformarlo.
En definitiva solicitó se rechace la demanda, y se confirme el acto impugnado.
III) Abierto el juicio a prueba, las partes produjeron la que obra certificada a fs. 122.
IV) Que alegaron las partes por su orden a fs. 124-127 y fs. 130, respectivamente. Se oyó al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, quien se expidió por Dictamen No. 141/2005 de fs. 133-135, aconsejando amparar parcialmente la demanda.
V) Que, citadas las partes para sentencia (fs. 137), se dispuso el pase a estudio de los Sres. Ministros, quienes la acordaron y dictaron en legal y oportuna forma.
CONSIDERANDO:
I) Que, en la especie se ha constatado el debido agotamiento de la vía administrativa, y la acción de nulidad se entabló en tiempo útil (arts. 4 y 9 de la ley 15.869), por lo que corresponde ingresar al estudio del aspecto sustancial planteado por las partes en el proceso.
II) El acto administrativo impugnado, es el Decreto No. 325/002, de 22/VIII/02, concretamente, por lo previsto en los arts. 4, 5, inc. 1°, y 6. Consideran los accionantes que dichas normas resultan violatorias de la ley 16.524 de 25/07/994 y su modificativa (Ley 17.451 de 10/01/2002).
III) Razones de lógica jurídica, imponen que antes de pronunciarse este Tribunal, respecto a los diferentes puntos de impugnación que son invocados por la parte actora, se emita pronunciamiento con relación a la cuestionada legitimación procesal en la causa, de la Agrupación Universitaria del Uruguay.
La Sala, en mayoría no comparte sobre este punto, la tesitura del Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, en cuanto considera que la mencionada Asociación, carece de legitimación activa en el proceso, basándose en "firme e inveterada jurisprudencia de esa Corporación", conforme lo sustentado por sentencias 1202/99, 1256/99 y 510/03, entre otros pronunciamientos de idéntica orientación (ver fs. 133 vto. del dictamen respectivo).
Sin embargo, existe el precedente jurisprudencial que reconoció en favor de AEBU dicha legitimación (Cf. el caso 5193 de los anales jurisprudenciales del Cuerpo) sentencia en la cual se destacó la relación existente entre la citada Asociación gremial "y el bien interés que se procura proteger con la denuncia y con el acto sancionatorio, luego revocado por la volición ahora enjuiciada". Concluye el fallo en estos términos:
"Entonces, cabe reconocérsele a AEBU la titularidad de un interés directo, personal y legítimo en la protección del Sindicato, contra todo acto de "discriminación antisindical".
En la sub-causa, resultan aplicables las precisiones de Giorgi, cuando en su obra "El Contencioso Administrativo de Anulación", ps. 71/72, 123, 187/189, destaca:
"Las personas jurídicas, en especial, las entidades o corporaciones de carácter social o gremial, son parte en este contencioso, cuando sean titulares de derechos o intereses propios, relativos por tanto, a su existencia, funcionamiento o personalidad. Siendo menester que se invoquen intereses que atañen a la entidad y no a sus componentes o socios".
Así las cosas, considera la Sala que la Ley le atribuyó a la Agrupación Universitaria un grado de participación relevante, en su calidad de Miembro de la Comisión Honoraria del Fondo de Solidaridad (art. 2° de la ley 17.451).
Por otra parte, la comparecencia individual en autos, de socios de la Agrupación Universitaria, torna incuestionable el reconocimiento del requisito adjetivo -legitimación activa- que viabiliza la consideración de los otros puntos de impugnación.
IV) Respecto a la ilegalidad del art. 4to. del Decreto 325/02.
Emerge del proceso, que ambas partes coinciden en que el art. 4° (incisos 2 y 3) del Decreto, resulta ilegítimo, por cuanto modifica lo establecido por la Ley, en cuanto a la duración de la carrera, considerada al momento de promulgación de la Ley. Y bien, el reconocimiento de la invocada ilegalidad, al contestarse la Demanda, justifica, de modo inconcuso, el acogimiento de la pretensión anulatoria en este aspecto de la "questio".
V) Impugnación del art. 5, num. 1° del Decreto.
La referida norma, al establecer el mínimo no imponible de la Contribución al Fondo de Solidaridad, en base a ingresos nominales reales o fictos, colide con el art. 3° de la ley 16.524 -en la redacción dada por el art. 1° de la ley 17.451- en cuanto sólo consideró los ingresos reales.
La solución normativa que consagra el Decreto, desvirtúa la "ratio" de la Ley (17.451) respecto al designio de no gravar a quienes no tienen capacidad contributiva. La situación así regulada por el decreto impugnado, provoca perjuicio a los profesionales universitarios que ejercen libremente esa actividad. No sólo porque el criterio esgrimido es injusto sino porque colide con la norma legal, se justifica el amparo de la pretensión anulatoria, también en este aspecto.
VI) Cuestionamiento del art. 6 del Decreto.
Este Colegiado desestimará la pretensa ilegalidad del art. 6 del Decreto 325/02 y ello por los siguientes fundamentos:
La ley 17.451, al delegar al Poder Ejecutivo, la reglamentación de la información que deberán suministrar los organismos públicos -a efectos de comprobar la existencia de ingresos inferiores al mínimo no imponible, tácitamente está ampliando el elenco de excepciones al deber de guardar el secreto tributario (art. 47 del C.); a juicio del Tribunal, no se detecta ilegalidad alguna, al establecerse la obligación del BPS y de la D.G.I., de proporcionar al Fondo de Solidaridad, la información que solicite, a fin de comprobar la exactitud de las declaraciones formuladas por aquellos que estimen encontrarse por debajo del mínimo no imponible.
De tal modo, esta norma del Decreto que se impugna, tiende a contemplar el designio legal, a efectos de afianzar la actividad del Fondo en el contralor efectivo de aquellos contribuyentes que dicen ubicarse por debajo del mínimo no imponible. En consecuencia, no se amparará la pretensión anulatoria respecto del mentado precepto.
VII) EFECTOS "ERGA OMNES" DE LA DECLARACIÓN DE NULIDAD.
Por las razones expresadas supra, atento a que el acogimiento de la pretensión anulatoria refiere a aspectos puntuales del Decreto 325/02 y se limita a declarar la nulidad del acto "en interés de la regla de Derecho", se cumplirá en la especie con el designio constitucional (art. 311 de la Carta) ante lo cual, dicha declaración producirá efectos generales y absolutos.
VIII) En síntesis, la Sala irá al acogimiento parcial de la demanda; y en su mérito declarará, con alcance general y absoluto, la nulidad del art. 4°, incisos 2 y 3, y art. 5, inc. 1°, del Decreto 325/02 y confirmará el art. 6° del impugnado texto normativo.
Por estos fundamentos y atento a lo preceptuado en los arts. 309 y 311 de la Constitución Nacional y arts. 24 y 25 del decreto-ley 15.524, el Tribunal,
FALLA:
Acogiendo parcialmente la demanda incoada; y en su mérito, declárase, con carácter general y absoluto, la nulidad de los arts. 4 -incs. 2 y 3 y 5, inc. 1°, del Decreto 325/02; confírmase el art. 6° del mentado texto normativo.
Sin especial sanción procesal.
A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 15.000 (pesos uruguayos quince mil).
Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.
Dr. Rochón, Dra. Battistella, Dr. Lombardi, Dr. Preza (r.), Dr. Harriague. Dra. Petraglia (Sec. Letrada).