ÓRGANOS DE CONTRALOR
TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - TCA
Sentencia 577/012
Se publica la Sentencia 577/2012, de fecha 18 de setiembre de 2012, en cumplimiento con el art. 178 de la Ley 20.333, de fecha 11 de setiembre de 2024.
(1.681*R)
DECRETERO DE SENTENCIAS
Montevideo, 18 de setiembre de 2012.
No. 577
VISTOS:
Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "SIBEL S.A. Y OTRAS con ESTADO. MINISTERIO DE ECONOMÍA Y FINANZAS, MINISTERIO DE EDUCACIÓN Y CULTURA, MINISTERIO DE INDUSTRIA, ENERGÍA Y MINERÍA Y PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad" (Ficha No. 731/09).-
RESULTANDO:
I) Que, con fecha 9/11/2009 comparecieron las accionantes demandando la nulidad de la Resolución -interministerial- s/n de fecha 25.3.2009 dictada por el Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Educación y Cultura y el Ministerio de Industria, Energía y Minería, que dispuso la creación de un régimen de exportación denominado "EXPORTA FÁCIL", bajo el régimen general de exportación, para las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYME).
II) En sus agravios, las accionantes expusieron que a través de este sistema podrán exportar los bienes que produzcan, por intermedio de las dependencias habilitadas de la Dirección Nacional de Correos, bajo determinadas condiciones (fs. 23 y 24 A.A. en 213 fs.); y del acto administrativo tácito o implícito dictado por el Poder Ejecutivo que implicó la aprobación de un régimen de exportación denominado "EXPORTA FÁCIL".
Indicaron que, en la especie, se asiste a la inexistencia de texto legal expreso respecto a un sistema aduanero de carácter especial, preferente y excepcional frente al sistema general. La actividad administrativa referente al traspaso de bienes del territorio aduanero nacional hacia el exterior, era materia reservada a la ley según lo ordenado por el constituyente mediante la expresión "establecer aduanas y derechos de exportación e importación (art. 85, numeral 9, de la Carta).
Añadieron que, en sus respectivas calidades de operadoras postales debidamente registradas ante URSEC, encontraban indebidamente limitada su actividad lícita, restringiéndoseles la prestación de servicios de transporte internacional de bienes o de correos. La limitación impuesta derivaba de actos administrativos y no de una ley dictada por razones de interés general (art. 36 de la Constitución de la República).
Precisaron que la Administración, al monopolizar y restringir al ámbito estatal los envíos privilegiados denominados "EXPORTA FÁCIL", violentó el principio de igualdad (art. 8 de la Constitución de la República y art. 24 del Pacto de San José de Costa Rica).
Concluyeron que aunque el art. 3 de la resolución de fecha 25.3.2009 al facultar a las Secretarías de Estado intervinientes a determinar, bajo resolución fundada, el ingreso de otros operadores al sistema implantado, no logró sanear las ilegalidades y transgresiones cometidas, en apartamiento del principio de especialidad de las personas jurídicas públicas.
En definitiva, solicitaron la nulidad del acto administrativo hostilizado con efectos generales y absolutos.
III) Conferido traslado de precepto, comparecieron los representantes de los Ministerios de Educación y Cultura; Economía y Finanzas; Industria, Energía y Minería (fs. 72, 75 a 77, 63 a 68, foliatura irregular de infolios), contestando la demanda instaurada.
El Ministerio de Educación y Cultura al contestar el accionamiento asumió respuesta de expectativa señalando que los actos impugnados guardan relación directa con una temática ajena a su competencia. Por tanto, postergó su pronunciamiento para luego de producida la prueba.
El Ministerio de Industria, Energía y Minería expresó que, el mecanismo implantado ha contado con el aval de la Unión Postal de las Américas, España y Portugal (UPAEP). Y, ello hace que necesariamente deba instrumentarse a través de la Dirección Nacional de Correos porque es el único operador postal uruguayo que integra el Organismo Internacional.
Afirmó que, no se ha transgredido el principio de igualdad, puesto que las firmas pretensoras podrían conformar un sistema de facilitación a la exportación similar pero ajena a éste al no ser integrantes de la UPAEP.
Que, el texto legal que sustenta el sistema denominado "EXPORTA FÁCIL" es el art. 52 del Código Aduanero que prevé el régimen general de exportación, más allá de las peculiaridades del novel sistema regulado.
Y que las Secretarías de Estado intervinientes en el dictado de la resolución enjuiciada, tienen competencias en lo relacionado al régimen aduanero, fomento del comercio exterior e interior -M.E.F.-; tutela administrativa de la Administración Nacional de Correos -M.E.C.-, fomento y apoyo de las Pequeñas y Medianas Empresas -M.I.E.M.
Por su parte, el Ministerio de Economía y Finanzas sostuvo que el régimen especial de exportaciones implantado se hallaba inserto en el marco de un procedimiento postal particular, cuyo ejecutor y administrador era un organismo internacional del que no formaban parte los operadores privados. El nuevo sistema operaba como un canal accesible para la exportación de las MIPYMES, orientado al desarrollo de oportunidades empresariales.
Adujo que la intervención de los respectivos Ministerios era ajustada a Derecho pues lo hacían en el ámbito de sus competencias, sin transgresión a los principios de igualdad y legalidad.
IV) Consta además que:- Abierto el juicio a prueba, se ofreció y diligenció la que luce certificada a fs. 90, y alegaron las partes por su orden, con excepción del Ministerio de Educación y Cultura, siendo acusado de rebeldía por las accionantes en debida forma (la actora a fs. 92 a 98, el M.E.F. a fs. 101 a 103, Ministerio M.I.E.M. a fs. 107, acuse de rebeldía al M.E.C. a fs. 110 a 112).
Oída la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (I) (Dictamen No. 666/2011 glosado a fs. 113/114), aconsejó anular el acto administrativo impugnado; y citadas las partes para sentencia (Decreto No. 9062/2011, fs. 116), previo giro a estudio sucesivo de los Sres. Ministros, se acordó su dictado en forma legal.
CONSIDERANDO:
I) Que en el presente caso se han satisfecho los presupuestos legales habilitantes de la acción de nulidad, no existiendo obstáculo formal para el análisis de la contienda en los términos planteados por las partes (arts. 4 y 9 de la Ley No. 15.869).
La presente acción de nulidad tiene como objeto dos actos.
El primero de ellos es la Resolución -interministerial- s/n de fecha 25.3.2009 publicada en el Diario Oficial con fecha 27.3.2009 (fs. 24 A.A. en 213 fs.). Los correspondientes recursos de revocación y jerárquico en subsidio fueron interpuestos con fecha 14.4.2009 ante el M.I.E.M. (fs. 66 a 68 vuelto de los mismos antecedentes), con fecha 13.4.2009 ante el M.E.C. (fs. 3 a 5 infolios) y con fecha 13.4.2009 ante el M.E.F. (fs. 9 a 12 vta. infolios y fs. 152 a 154 vta. AA en 4 fojas).
El segundo acto contra el que se dirige el accionamiento es el acto tácito emitido por el Poder Ejecutivo, contra el que también se contiende, interpusieron el recurso de revocación con fecha 13/4/2009 (fs. 6 a 8 vuelto infolios).
La denegatoria ficta a los recursos movilizados contra la resolución s/n -interministerial- operó con fecha 30.10.2009 y de los recursos interpuestos contra el acto tácito del Poder Ejecutivo, se operó con fecha 10.9.2009.
La acción de nulidad fue interpuesta, en tiempo útil con fecha 9.11.2009 (nota de cargo fs. 51 infolios), por lo que se han cumplido a cabalidad los supuestos habilitantes del accionamiento.
II) El Tribunal considera que corresponde comenzar por recordar el contenido de los dos actos impugnados.
Por la Resolución Interministerial s/n de fecha 25.3.2009, publicada en el Diario Oficial con fecha 2.3.2009, dictada por el Ministerio de Economía y Finanzas, Ministerio de Educación y Cultura y el Ministerio de Industria, Energía y Minería se dispuso la creación de un régimen de exportación denominado "EXPORTA FÁCIL", bajo el régimen general de exportación para las micro, pequeñas y medianas empresas (MIPYME).
Mediante dicho sistema se estableció que las empresas de pequeño y mediano porte podrán exportar los bienes que produzcan por intermedio de las dependencias habilitadas de la Dirección Nacional de Correos, bajo determinadas condiciones (fs. 23-24 A.A. en 213 fojas).
Las actoras también contienden contra el acto administrativo tácito o implícito que atribuyen al Poder Ejecutivo por el que se habría resuelto la aprobación del régimen de exportación especial denominado "EXPORTA FÁCIL".
El memorial de agravios de las firmas accionantes, que son sociedades que se dedican al giro de correo privado o "courrier" se centra en denunciar la inobservancia de los principios de legalidad, igualdad y especialidad de las personas jurídicas públicas. En tal sentido, indicaron que no existe un texto legal expreso que consagre un sistema aduanero de carácter especial, preferente y excepcional frente al sistema general. La actividad administrativa referente al traspaso de bienes del territorio aduanero nacional hacia el exterior, es materia reservada a la ley según lo ordenado por la Constitución, mediante la expresión "...establecer aduanas y derechos de exportación e importación..." (art. 85, numeral 9, de la Carta).
Alegaron además, que es desajustado a Derecho monopolizar y restringir al ámbito estatal los envíos privilegiados denominados "EXPORTA FÁCIL", en desconocimiento del principio de igualdad (arts. 8 de la Constitución de la República y 24 del Pacto de San José de Costa Rica).
Los representantes del Ministerio de Industria Energía y Minería y del Ministerio de Economía y Finanzas, rechazaron categóricamente la pretensión anulatoria ejercitada, en el entendido de que, el art. 52 del Código Aduanero opera como cimiente jurídico de la volición objetada, y que el mecanismo implantado ha contado con el aval de la Unión Postal de las Américas, España y Portugal (UPAEP). Tal aval hace que, necesariamente, el sistema deba instrumentarse a través de la Dirección Nacional de Correos, porque es el único operador postal uruguayo que integra el mencionado Organismo Internacional.
III) Este órgano jurisdiccional por unanimidad de sus miembros naturales y en total acuerdo con lo dictaminado oportunamente por la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (I), considera que corresponde amparar la demanda incoada.
Las Secretarías de Estado en sus contestaciones de demanda, al defender la legitimidad de las voliciones resistidas, arguyeron que existe un dispositivo legal habilitante para disponer la limitación de ciertas libertades públicas. Debe recordarse que dicho precepto necesariamente debe ser un acto legislativo en sentido orgánico-formal, para poder -legítimamente-introducir una limitación, restricción o privación, en base a razones de interés general (art. 7 de la Constitución de la República).
Se aduce por las accionadas que el art. 52 del Código Aduanero sería el sostén legal en que descansaría la legitimidad de los actos resistidos. Sin embargo, el Tribunal no comparte ese parecer.
Tal artículo únicamente define o conceptualiza a nivel legal la exportación como la salida de plaza, id est del territorio aduanero nacional de mercaderías nacionales o nacionalizadas sujetas al pago de tributos o franquicias.
Por tanto, no es jurídicamente admisible señalar como fundamento normativo de los actos encausados, la simple precisión legislativa del término exportación, para cimentar el régimen especial y agilitado "EXPORTA FÁCIL", porque precisamente, la volición hostilizada indica que el régimen general de exportación no tiene en cuenta determinadas situaciones que podrían plantearse con exportadores que puedan ver obstaculizado su acceso en función de la dimensión económica de su emprendimiento y la distancia de su lugar de producción (véase el resultando de la resolución interministerial encausada a fs. 3 A.A. en 213 fs.).
No se discute la loable intención del Poder Administrador en facilitar mediante un mecanismo expeditivo, con menores costos, las posibilidades reales de acceso para las pequeñas y medianas empresas al régimen de exportación de sus productos o servicios. Sin embargo, lo cierto y concreto es que la Administración no podía restringir, interferir ni proscribir el correcto desenvolvimiento de una actividad lícita, como es la de los operadores del servicio postal, sin fuente legal que limite por razones de interés general, la libertad de empresa, que es un bien jurídico constitucionalmente protegido en el art. 36 de la Constitución de la República.
Tampoco las actividades administrativas de fomento, promoción, desarrollo o difusión encargadas tanto al Ministerio de Economía y Finanzas como al Ministerio de Industria, Energía y Minería, tienen la potencialidad jurídica para interferir o conculcar una libertad pública. Y ello porque, esencialmente, las actividades, promoción y fomento de las MIPYMES, han de facilitar su desarrollo, mas no el entorpecimiento del mercado de transporte de bienes, en el caso particular, del servicio postal.
Como bien destaca la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo (I) en su dictamen, el servicio postal concebido actualmente de acceso universal, irrestricto al que todos tenemos derecho como usuarios, se rige por determinadas coordenadas de actuación o principios que rigen su impulso y ejecución. Entre ellos, se halla el reparto equitativo y la libre competencia entre los operadores del Servicio (Cf. DELPIAZZO, Carlos E.: "Derecho Administrativo Especial", Volumen 2, Amalio M. Fernández, Montevideo, 2007, pág. 325).
Por tanto, la restricción, acto administrativo mediante, y consecuente canalización exclusivamente en la actividad estatal de un régimen específico y expedito de exportación, funciona en claro desmedro de la actividad empresarial de ciertos particulares -los titulares de correos privados-, sin que medie una ley habilitante que justifique la realización de tal discrimen del modo operado por las voliciones encausadas.
Es bien visible que la Resolución interministerial resistida, de hecho, impide tangiblemente, la prestación de un servicio significativo a un grupo de potenciales usuarios como son las pequeñas y medianas empresas. El monopolio de hecho que estableció la Administración desoye la garantía jurídico-constitucional consagrada tanto en el art. 36 como en el principio de reserva de ley prescripto en el art. 85, numeral 9), de la Constitución de la República.
Se vulneró claramente el principio de igualdad en la aplicación de la ley, al crear un discrimen absolutamente injustificado a favor del correo estatal. Una de las vertientes del principio de igualdad que se sindica como vulnerado, es el de la igualdad ante la ley, que significa que las normas deben ser aplicadas con criterio de estricta igualdad a todos los afectados por ella y en especial a aquellos que se encuentran en una misma situación. Es un mandato dirigido al administrador y al juez, es decir, se trata de un mandato que tiene como destinatarios a los aplicadores de las normas jurídicas (Cf. VADÉS COSTA, Ramón: "El principio de igualdad" en AGUIRRE RAMÍREZ, Gonzalo: "Derecho Legislativo", FCU, Montevideo, 1997, págs. 72 y 76-77).
RISSO FERRAND señala que la igualdad en la aplicación de la ley obliga a que la ley sea aplicada efectivamente de modo igual a todos aquellos que se encuentran en la misma situación, sin que el aplicador pueda establecer diferencias. Se trata de un aspecto de la igualdad que se proyecta a todo órgano público limitando su actuación. Se prohíbe que en la aplicación de una norma legal o reglamentaria puedan efectuarse diferenciaciones artificiales. Por el contrario, todos quienes se encuentren en similar situación deberán recibir el mismo tratamiento (RISSO FERRAND, Martín: "Derecho Constitucional", T. I, FCU, Montevideo, 2006, pág. 517).
En definitiva, se está ante la limitación de un Derecho constitucionalmente reconocido sin una disposición con valor y fuerza de ley que lo respalde. Como se dijo en la Sentencia No. 160/2010 por este órgano jurisdiccional: "Esto implica, ni más ni menos, que la limitación del ejercicio de derechos fundamentales previstos en la Carta por la vía de un acto administrativo, lo cual es claramente inconstitucional, por cuanto de acuerdo a lo previsto en los arts. 7, 10 y 36 de la Constitución, la limitación de tales derechos sólo puede realizarse por ley, dictada por razones de interés general".
En similar orientación, desde la dogmática, DELPIAZZO indica: "Obviamente, el desempeño de las acciones administrativas conexas con la regulación de la actividad privada se encuentra a cargo de órganos de la Administración.
Respecto a la posición del administrado ante dichos aspectos administrativos, es evidente que actúa como simple particular, amparado por la libertad que le es connatural y protegido por el principio de especialidad en el ejercicio de la competencia por parte de los órganos públicos, el cual les impediría todo desborde.
Precisamente por el juego de los principios involucrados, la actuación de los particulares en el campo que les es propio no puede ser prohibida ni limitada a través de otro acto jurídico que no sea la ley" (DELPIAZZO, Carlos E: "Derecho...", cit., pág. 422.
Asimismo, la facultad auto-asignada por las Secretarías de Estado intervinientes, a través del dictado de resoluciones fundadas para el ingreso de otros operadores postales al sistema, lejos está de enervar la ilegitimidad de la resolución inter-ministerial encausada. Si la inadecuación con la regla de derecho se encuentra en la limitante dispuesta por un acto administrativo, el eventual y contingente ingreso futuro de otros prestatarios del servicio postal, no sanea las desviaciones incurridas.
Es más, tal aserto echa por tierra el argumento utilizado, tanto por el MEF como por el MIEM, basado en la imperiosidad de que el régimen se instrumente a través de la Dirección Nacional de Correos, por ser único integrante de la UAEP.
Es evidente que si se asignan potestades a los respectivos ministerios para permitir el ingreso al sistema de otros prestatarios del servicio, es claro que formar parte de un organismo internacional no resulta ser una suerte de "conditio sine qua non" para la efectiva prestación de la actividad. Por otra parte, ningún organismo internacional, ni acuerdo o entendimiento entre Estados -a guisa de ejemplo: Memorándum de entendimiento entre el Gobierno de la R.O.U y del Brasil, fs. 10 a 14 de los AA, Convenio UPAEP a fs. 15 a 21 de los mismos antecedentes- pueden desaplicar normas de resorte constitucional, supeditando su ejecución o desarrollo a las directivas impartidas por aquéllos. Aunque se trate de acuerdos privados del Estado como partícipe en actividades concurrentes con los particulares, el respeto al orden jurídico no se encuentra en su ámbito de disponibilidad.
IV) Como se señaló al inicio, las actoras enderezaron su pretensión anulatoria no solamente contra la multicitada resolución interministerial, sino también contra el acto del Poder Ejecutivo que aprobara la creación del régimen de facilitación de la exportación denominado "EXPORTA FÁCIL".
El Tribunal advierte que resulta harto dudosa la existencia de tal acto tácito atribuible al Poder Ejecutivo, en los términos planteados por las firmas pretensoras. Y ello, porque no existe operación material que individualmente considerada permita colegir la ocurrencia de una manifestación de voluntad "implícita" del Sistema Orgánico Poder Ejecutivo, tendiente a atribuir de poderes jurídicos a sus órganos jerarquizados.
Sin embargo, es cierto que en ninguna estación procesal los codemandados se alzaron contra la existencia de un acto tácito atribuible al Poder Ejecutivo, mérito suficiente para consentirle como integrante del objeto de la pretensión anulatoria. La falta de contradicción de los demandados opera como la admisión del hecho alegado por los contendientes (art. 130.2 C.G.P. en subsidio, art. 104 del Decreto-Ley 15.524). Por tal motivo, y ante la falta de contradicción, se hará lugar también a la anulación impetrada respecto de esa volición.
V) Finalmente, y dado que el litisconsorcio activo voluntario peticionó la anulación con efectos generales y absolutos en interés de la regla de derecho o de la buena administración, corresponde expedirse sobre el punto.
Debe recordarse que la amplificación del fallo anulatorio con el alcance referido, no se encuentra bajo la égida dispositiva de las pretensoras. La anulación con efectos inter-partes satisface integralmente su interés calificado; la amplificación del fallo por fuera del alcance natural de la cosa juzgada es potestad del órgano jurisdiccional apreciando la situación de hecho para ejercitar o no la facultad constitucional (art. 311 inc. 2 de la Constitución de la República).
Así las cosas, en el presente caso, el Tribunal entiende que corresponde dar cabida a la anulación con efectos generales y absolutos que fuera solicitada, en base a la desigualdad que generaría respecto al resto de prestatarios del servicio postal que no hayan litigado en el presente proceso. El carácter universal, el reparto equitativo de las cargas del servicio y los principios generales de derecho transgredidos son elementos que trasuntan el interés en la protección de la regla de derecho y/o de la buena administración, que habilitan al Tribunal a otorgar a su fallo ese particular efecto.
Por estos fundamentos, el Tribunal,
FALLA:
Ampárase la demanda y, en su mérito, declárase la nulidad con efectos generales y absolutos de los actos encausados conforme a lo previsto en el art. 311, inc. 2, de la Constitución de la República de acuerdo a los señalado en el Considerando P).
Sin sanción procesal específica.
A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la suma de $20.000 (pesos uruguayos veinte mil).
Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.
Dr. Preza, Dr. Harriague, Dra. Sassón (r.), Dr. Gómez Tedeschi, Dr. Tobía. Dr. Marquisio (Sec. Letrado).