ÓRGANOS DE CONTRALOR
TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - TCA
Sentencia 758/022
Se publica la Sentencia 758/2022, de fecha 20 de octubre de 2022, en cumplimiento con el art. 178 de la Ley 20.333, de fecha 11 de setiembre de 2024.
(1.717*R)
DECRETERO DE SENTENCIAS
Montevideo, 20 de octubre de 2022.
No. 758
VISTOS:
Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "ASOCIACIÓN DE FUNCIONARIOS DE ADUANAS Y OTROS con PRESIDENCIA DE LA REPÚBLICA. Acción de Nulidad" (Ficha No. 282/2020).
RESULTANDO:
I) Surge de fs. 3 que el 18 de junio de 2020 los Sres. Manuel VALDIVIESO y Basilio PINTOS, por sí y en su condición de Presidente y Secretario de la Asociación de Funcionarios de Aduana, dedujeron demanda de nulidad contra el Decreto N° 315/2019 de fecha 28 de octubre de 2019, dictado por el Poder Ejecutivo, que aprobó el proyecto de reformulación de la estructura organizativa de la Unidad Ejecutora 007 Dirección Nacional de Aduanas del Inciso 05 Ministerio de Economía y Finanzas (fs. 837 y 838 A.A.).
Señalaron que el Decreto impugnado aprobó por tercera vez una reestructura organizativa en la Dirección Nacional de Aduanas, y constituyó un nuevo intento de vulnerar, por la vía del decreto, derechos de rango constitucional como el derecho a la carrera administrativa, el derecho al ascenso y el derecho a que el estatuto del funcionario público fuera definido por ley (artículos 59, 60 y 61 de la Constitución de la República).
Recordaron que el Tribunal anuló el Decreto N° 204/2013 por Sentencia N° 324/016 y el Decreto N° 256/2016 por Sentencia N° 572/2019, ambos relativos a la reformulación de la estructura organizativa de la Dirección Nacional de Aduanas.
Afirmaron que el Decreto N° 315/2019 mantenía incambiados los perjuicios a la carrera administrativa de los funcionarios de la DNA que se habían anulado en los pronunciamientos anteriores, por lo que se estarían desconociendo los referidos fallos.
Indicaron que el Decreto impugnado establecía un sistema de asignación transitoria de las funciones de Administración Superior por un plazo de 18 meses que comenzaría a partir de la aprobación del próximo Presupuesto Nacional, lo que era un hecho incierto en base a que se podría aprobar el presupuesto nacional y mantener el actual para el próximo quinquenio.
Expusieron que el Decreto enjuiciado era doblemente ilegitimo, en cuanto postergaba el derecho a la carrera administrativa y al ascenso a un evento que en sí mismo no se sabía si ocurriría, lo que equivalía a perpetuar en el plano de los hechos un régimen de asignación que, en todo caso, debía ser excepcional y transitorio.
Denunciaron que lo proyectado implicaría una encomendación de funciones "excepcionales y transitorias" de 26 meses, por la cual se postergarían los legítimos derechos a la carrera administrativa y al ascenso.
Concluyeron que, pese a existir dos sentencias que anularon los decretos anteriores, la Administración insistió en consagrar un sistema de asignación de funciones de conducción en franca violación a los derechos constitucionales citados.
En definitiva, solicitaron la anulación del acto impugnado.
II) El 9 de octubre de 2020 el representante de la demandada contestó la demanda incoada (fs. 38 y ss.).
Expresó que el Decreto N° 315/2019 se adecuaba a las Sentencias Nos. 324/2016 y 572/2019, por lo que era ajustado a derecho y dictado en el ejercicio de las potestades legalmente establecidas de la Administración.
Agregó que tomó en cuenta en forma estricta los referidos fallos, en tanto estableció un sistema acorde con lo preceptuado en esas decisiones y respetando la carrera administrativa de los funcionarios de la DNA.
Respecto de la asignación transitoria prevista en el artículo 3, afirmó que el artículo 5 establecía un plazo máximo de 18 meses a contar de la fecha de aprobación del próximo presupuesto nacional, y ello por cuanto la Administración creaba los cargos por ley de presupuesto nacional y llamaba a concurso, lo que despejaba cualquier nota de perpetuidad que fuera observada en anteriores pronunciamientos del Tribunal.
Señaló el respeto a las garantías de la carrera administrativa, la debida motivación del acto administrativo y del proceso de reestructura, y manifestó que se siguieron estrictamente los lineamientos y criterios técnicos de la ONSC con el fin de desarrollar un proyecto de reformulación de la Estructura Organizativa y de puestos de la DNA en virtud de los plazos dispuestos en el Decreto impugnado.
Concluyó que no existía en el acto administrativo enjuiciado vulneración alguna a los derechos y garantías de los funcionarios de la DNA en su carrera administrativa, ni al derecho al ascenso, ni perpetuidad respecto de las asignaciones transitorias.
En definitiva, solicitó el rechazo de la demanda incoada.
III) Abierto el juicio de prueba, se produjo la que obra certificada a fs. 62.
IV) Alegaron las partes por su orden: la actora a fs. 65 y la demandada a fs. 68 y ss.
V) Se confirió vista al Sr. Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo, que produjo el Dictamen N° 713/2021 que obra a fs. 76 a 80, por el que aconsejó anular el acto administrativo en cuestión.
VI) Se citó para sentencia, la que se acordó en legal y oportuna forma, previo pasaje a estudio de los Sres. Ministros.
CONSIDERANDO:
I) Se han acreditado los extremos legales habituales requeridos por la normativa vigente (artículos 4 y 9 de la Ley N° 15.869) para el correcto accionamiento de nulidad.
En efecto, se procesa la nulidad del Decreto N° 315/2019 de fecha 28 de octubre de 2019, dictado por el Poder Ejecutivo, que aprobó el proyecto de reformulación de la estructura organizativa de la Unidad Ejecutora 007 Dirección Nacional de Aduanas del Inciso 05 Ministerio de Economía y Finanzas (fs. 837 y 838 A.A.)
Contra dicho acto, publicado en el Diario Oficial el 31 de octubre de 2019, se interpuso en tiempo y forma el recurso de revocación (el 8 de noviembre del mismo año, fs. 6 y 7 carpeta documentación en 41 fs.), a cuyo respecto operó la denegatoria ficta el 13 de abril de 2020.
Finalmente, la demanda de nulidad se introdujo en tiempo útil (el 18 de junio de 2020 - nota de cargo a fs. 7), considerando la Feria Judicial Extraordinaria dispuesta entre el 14 de marzo y el 31 de mayo de 2020.
II) El Tribunal, por unanimidad y coincidiendo con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo, amparará el planteo anulatorio impetrado en mérito a los fundamentos que se desarrollan en los siguientes numerales.
III) Con carácter previo, corresponde analizar la legitimación activa de la parte actora. Al igual que en los autos caratulados "VALDIVIESO RODRÍGUEZ, ROBERTO Y OTROS con PODER EJECUTIVO. Acción de nulidad - Ficha N° 168/2017" en los que se accionó de nulidad contra el Decreto N° 256/2016, en esta pretensión anulatoria comparecieron los Sres. Manuel Roberto Valdivieso y Basilio Pintos, en su condición de funcionarios de la DNA y en representación de la Asociación de Funcionarios de Aduanas (AFA) en sus calidades de Presidente y Secretario.
En los referidos autos, sobre el punto recayó la Sentencia N° 742/2019 en la que se sostuvo:
"El Tribunal entiende que la Asociación de Funcionarios de Aduana (AFA) carece de legitimación causal activa, en razón de no contar con un interés que revista las notas de directo y personal, de acuerdo a lo preceptuado por el art. 309 de la Carta.
Sin perjuicio de ello, y atento a que la demanda también fue presentada por los Sres. Valdivieso y Pintos en sus calidades de funcionarios de la Dirección Nacional de Aduanas, se procederá a analizar el mérito de la cuestión."
IV) En cuanto al fondo del asunto, los actores afirmaron que el Decreto N° 315/2019 replicaba lo establecido por los Decretos Nos. 204/2013 y 256/2016, que habían sido anulados por este Tribunal.
Por su parte, la Administración argumentó que el Decreto ahora impugnado se adecuaba a las Sentencias Nos. 324/2016 y 572/2019, estableciendo en el artículo 5 un plazo de 18 meses a contar de la fecha de aprobación del próximo presupuesto nacional.
Ahora bien, a la luz de las referidas Sentencias y como refirieron los actores en su demanda surge que:
"... la Corporación consideró que el Decreto No. 204/2013 establecía básicamente un mecanismo definitivo, en el que los funcionarios desempeñarán funciones precarias y revocables, en perjuicio de la carrera administrativa. Buscaba así perpetuar el sistema de encargatura provisoria de funciones para el funcionamiento de la Dirección Nacional de Aduana, desnaturalizando de esta manera dicho instituto, que debe ser, en todo caso, de carácter excepcional."(Considerando V) de la Sentencia N° 572/2019).
La asignación de funciones precarias y revocables sin concurso se reiteró cuando el nuevo Decreto N° 315/19 estableció en su artículo 3° que: "La asignación transitoria de las funciones de Administración Superior se realizará por acto administrativo dictado por el jerarca de la Unidad Ejecutora, con comunicación posterior a la Oficina Nacional del Servicio Civil, a la Contaduría General de la Nación y al Jerarca del Inciso, pudiendo revocarse en cualquier momento, por el mismo procedimiento ...".
Y en su artículo 5 dispuso:
"La asignación de funciones referidas en el artículo tercero, tendrá un plazo máximo de 18 meses a contar de la fecha de aprobación del próximo Presupuesto Nacional. Los funcionarios de la Dirección Nacional de Aduanas, mientras no se apruebe la reestructura funcional no verán disminuidos sus haberes."
De manera que se insistió con la idea del desempeño de funciones mediante asignación de funciones transitorias, en un régimen que podría extenderse hasta 18 meses a contar desde la fecha de aprobación del Presupuesto Nacional.
Es decir, se instauró un régimen de acaecimiento eventual con posible e incierta duración, prevista hasta aproximadamente mediados de 2022 (cf. artículos 214 y 217 de la Carta), en tanto la Ley de Presupuesto Nacional N° 19.924 había sido promulgada el 18 de diciembre de 2020.
Al respecto, se comparte lo expuesto por el Procurador del Estado en lo Contencioso Administrativo:
"Esto se enmarca en una tendencia que, a pesar de la consagración constitucional, tendió a debilitar los derechos funcionales, estableciendo un régimen de transitoriedad, remuneración por compensaciones discrecionales, disminución de la relevancia del funcionario efectivo y similares. A ello se llegó no solamente por medio de disposiciones administrativas sino, también mediante previsiones legales como el mencionado artículo 56 de la Ley N° 18.719". (fs. 80 infolios).
Y, como se afirmó en las Sentencias citadas supra, la legalidad del Decreto no puede quedar supeditada a lo que se resuelva en otro instrumento posterior, como lo sería la aprobación del presupuesto nacional, tomando dicha fecha como un punto de partida para comenzar a contabilizar el plazo de 18 meses. Como bien adujo la actora eso implicaría una asignación de funciones por un plazo mayor a dos años como mínimo que, en atención a su transitoriedad o precariedad, vicia la legalidad del decreto impugnado.
En ese sentido, en la Sentencia N° 572/2019 el Tribunal señaló:
"Cabe traer a colación lo que dijera el Cuerpo en la Sentencia N° 324/2016, cuyas claras y exactas conclusiones son perfectamente replicables al ocurrente.
"El agravio medular, que determina el amparo de la demanda anulatoria, es el que el acto atacado, al aprobar la reestructura de la Dirección Nacional de Aduanas, lesiona el derecho del actor a la carrera administrativa, que incluye el derecho al ascenso.
Como se ha señalado, nuestra Constitución en su art. 60, inc. 2, establece "la carrera administrativa para los funcionarios presupuestados de la Administración Central..." y en el art. 61 complementa señalando que "Para los funcionarios de carrera, el Estatuto del Funcionario... reglamentará el derecho a la permanencia en el cargo, al ascenso...". Comentando estas disposiciones, ha señalado Cassinelli que la reforma de 1952 sustituyó la referencia a "reglas de ascenso" por el "derecho al ascenso"... de modo que "las reglas del ascenso ya no pueden ser cuales quiera, sino que deben reglamentar el derecho al ascenso, será necesario que el estatuto defina la situación jurídica subjetiva de los funcionarios de carrera, dándole una configuración que permita calificarla como derecho subjetivo" "la autoridad competente ...deberá consagrar algunas facultades que puedan hacerse valer contra la administración en ejercicio del derecho al ascenso". Enfatiza en especial que "la determinación final de quién habrá de ascender en cada caso no podrá quedar librada a una selección puramente discrecional de la autoridad" (CASSINELLI MUÑOZ, Horacio "Derecho al ascenso e interés legítimo en ascender" en Rev. D.J.A, tomo 67, p. 288 y sgtes y en Derecho Constitucional y Administrativo. Estudios publicados compilados por Carlos Sacchi, La Ley, Montevideo, 2010, ps. 1328-1329).
En nuestros días, el concepto de carrera administrativa "se define como el régimen que ampara a ciertos funcionarios llamados precisamente de carrera, e implica derecho a la permanencia en el cargo, al ascenso y a un régimen de licencias, traslados y suspensiones acorde con el carácter profesional y estable de dichos funcionarios. De acuerdo con esta definición, que resulta adecuada al texto del artículo 61 de la Constitución, el derecho al ascenso aparece como uno de los componentes del régimen de carrera administrativa, que implica, además, otros aspectos en concordancia con la estabilidad y profesionalidad que caracterizan a dicho régimen". El derecho a ascender, implica "la potestad de competir para probar que se es el más apto y, en tal caso, ser designado en el cargo a proveer". (VÁZQUEZ, Cristina; CORREA FREITAS, Rubén. "Manual de la función pública", 2a. ed, Montevideo, FCU, 2011, p. 213).
La carrera administrativa conlleva la idea de una estructura de cargos y un derecho al ascenso que reglamenta el acceso a cargos superiores mediante procedimientos objetivos. El Prof. Sayagués Laso se refirió a ese derecho en estos términos: "mediante el ascenso es que los funcionarios pueden realmente hacer carrera administrativa, progresando desde los cargos inferiores hasta los de jerarquía más elevada; sin él, quedan dependiendo de la buena o mala voluntad de los gobernantes, con los perjuicios consiguientes para la administración, pues aquéllos pierden todo aliciente en ampliar sus conocimientos". (SAYAGUÉS LASO, Enrique. "Tratado de Derecho Administrativo", Tomo I, 8ª ed. Montevideo, FCU, 2002, p.348)"
En definitiva, la afectación a la carrera de los funcionarios de la DNA se mantuvo incambiada con el dictado del decreto impugnado en autos".
V) Finalmente, dado el alcance general del acto impugnado y en función de la desigualdad que la anulación con efecto inter-partes podría provocar entre los sujetos alcanzados, el Tribunal ejercitará la facultad conferida por la Constitución de la República, en el artículo 311 inciso 2°, amplificando el alcance del pronunciamiento anulatorio por fuera de los límites connaturales de la cosa juzgada.
La sentencia anulatoria con efectos generales y absolutos cumple "... una finalidad purgativa del ordenamiento de la que puede decirse que es primariamente relevante en interés de la Ley antes que el interés particular de los recurrentes", objetivo que prima sobre evidentes razones de economía procesal al evitar el planteamiento de multitud de litigios, al tiempo que facilita la unidad de calificación de la ilegalidad declarada (GARCÍA DE ENTERRÍA: Ob. cit., t. I cit., págs. 244-245)." (Sentencia N° 1016/1998; cf. Sentencias Nos. 619/2013, 696/2013, 59/2014, entre otras).
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal
FALLA:
Declárase que la Asociación de Funcionarios de Aduanas (AFA) carece de legitimación activa.
Ampárase la pretensión anulatoria deducida por los demás actores y, en su mérito, declárase la nulidad del acto
administrativo impugnado con efectos generales y absolutos en interés de la regla de Derecho o de la buena administración.
Sin especial condena procesal.
A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 43.000 (pesos uruguayos cuarenta y tres mil).
Oportunamente, devuélvanse los antecedentes administrativos agregados; y archívese.
Dr. Simón, Dr. Vázquez Cruz, Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Salvo (r.). Dr. Marquisio (Sec. Letrado)