ÓRGANOS DE CONTRALOR
TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO - TCA
Sentencia 97/026
Se publica la Sentencia 97/2026, de fecha 26 de febrero de 2026, en cumplimiento con el art. 178 de la Ley 20.333, de fecha 11 de setiembre de 2024.
(1.652*R)
TRIBUNAL DE LO CONTENCIOSO ADMINISTRATIVO
DECRETERO DE SENTENCIAS
Montevideo, 26 de febrero de 2026
No. 97
Ministro redactor: Dr. Ángel Cal
VISTOS:
Para sentencia definitiva, estos autos caratulados: "AA con ESTADO. PODER EJECUTIVO. Acción de Nulidad" (Ficha No. 584/2024).
RESULTANDO:
I) A fs. 3 compareció AA, asistido por el Dr. BB, a demandar la nulidad del Decreto del Poder Ejecutivo No. 20/2024 del 17 de enero de 2024, reglamentario del art. 21 de la Ley N° 17.556 de fecha 18 de setiembre de 2002, que dispone la aplicación de un tope a las retribuciones de quienes perciban ingresos salariales mensuales permanentes por parte del Estado, los Gobiernos Departamentales y los organismos comprendidos en los artículos 220 y 221 de la Constitución de la República, así como personas de Derecho Público no estatal o entidades de propiedad estatal en las que el Estado o cualquier entidad pública posea participación mayoritaria, cualquier sea su naturaleza.
El actor, Gerente de Análisis, Ensayo y Metrología del Laboratorio Tecnológico del Uruguay, se agravió por entender que el Decreto establece una afectación retributiva que se aparta de las disposiciones legales que se reglamentan, al definir las partidas comprendidas para la comparación con el tope legal.
Afirmó que el art. 21 de la Ley N.° 17.556, establece en su inciso tercero que "ninguna persona física que preste servicios personales a personas de derecho público no estatal (...) podrá percibir ingresos salariales mensuales permanentes superiores a los referidos en el inciso primero" esto es "el 60% de la retribución total sujeta a montepío del Presidente de la República".
Sin embargo, el Decreto Reglamentario cuya nulidad se impetra en su art. 2 establece que están comprendidas: "todas aquellas retribuciones permanentes, por todo concepto, tengan o no carácter periódico. A modo de ejemplo y sin que tenga carácter taxativo, se consideran incluidas: distribución o participación de utilidades, comisiones, productividad, trabajos extraordinarios, compensaciones por rendimiento o cumplimiento de metas, suma para el mejor goce de la licencia anual, partida por alimentación, propinas y toda otra vinculada a la gestión mensual o periódica de los organismos.
Aquellas retribuciones cuyo pago no se realice en forma mensual, deberán mensualizarse tomando su doceava parte, para la comparación con el tope fijado".
En este sentido, entiende que existe un claro apartamiento del marco legal en el Decreto reglamentario, en tanto la accionada incluye a los efectos del cómputo del tope lo percibido por concepto de salario vacacional, la partida especial anual abonada al compareciente en el mes de diciembre de cada año, y la partida trimestral abonada al actor ligada al cumplimiento de metas definidas a partir de indicadores macroeconómicos de la institución.
Consideró que resulta ilegitimo incluir las sumas para el mejor goce de la licencia anual (salario vacacional), en tanto no posee naturaleza salarial, ni mensual ni permanente, por lo que no puede considerarse para determinar si se alcanza o no el tope legal, sin perjuicio que el propio Poder Ejecutivo por Decreto N° 49/000 entendió que no tiene carácter remuneratorio en razón de haber sido establecida como una prestación de interés social y no en contrapartida del servicio inherente al contrato de trabajo.
Agregó la improcedencia de incluir dentro del tope, tanto una partida especial anual que se abona regularmente en diciembre de cada año, como una partida trimestral abonada ligada al cumplimiento de metas definidas a partir de indicadores macroeconómicos del LATU, al no poseer éstas carácter mensual como exige la ley.
En suma, solicitó la anulación del Decreto impugnado (fs. 3 a 11).
II) Conferido el correspondiente traslado, compareció a fs. 57 la Dra. CC, en representación del Poder Ejecutivo, a contestar la demanda.
Invocó la presunción de legitimidad del acto impugnado y citó en su apoyo las Sentencias No. 589/2003 y 61/2004.
Propugnó por la legitimidad del decreto resistido y señaló que las tres partidas mencionadas por el actor revestían calidad salarial, mensual y permanente, sin perjuicio de la oportunidad del pago, y que su mensualización es a los efectos del cálculo, lo cual resulta beneficioso para el trabajador para la comparación con el tope fijado.
En definitiva, solicitó se rechace la demanda con la consiguiente confirmación del Decreto impugnado (fs. 57 a 64).
III) Abierto el juicio a prueba (fs. 66), las partes no produjeron prueba alguna (fs. 70) y alegaron en el plazo común de 15 días (fs. 72 a 75 y 77 a 81).
IV) Conferida vista a la Sra. Procuradora del Estado en lo Contencioso Administrativo, Dra. Silvana Nessar de Lenoble, aconsejó la anulación con efectos generales del decreto en causa, objeto de impugnación, en tanto se reúnen las condiciones previstas en el artículo 311 inciso 2o de la Constitución (fs. 85 a 88 vta.).
V) Se dispuso el pase a estudio y se citó a las partes para sentencia definitiva, que se acordó en legal y oportuna forma.
CONSIDERANDO:
I) El Tribunal, de conformidad con lo dictaminado por la Procuraduría del Estado en lo Contencioso Administrativo y por unanimidad, dispondrá el amparo de la demanda y la consiguiente anulación del Decreto impugnado.
II) La pretensión anulatoria se dirige contra el Decreto del Poder Ejecutivo No. 20/2024 del 17 de enero de 2024, reglamentario del art. 21 de la Ley N° 17.556 de fecha 18 de setiembre de 2002, en la redacción dada por el art. 510 de la Ley No. 20.075 respecto a la aplicación de un tope a las retribuciones de quienes perciban ingresos salariales mensuales permanentes por parte del Estado.
III) Desde el punto de vista formal, se ha cumplido adecuadamente con los presupuestos respectivos para que pueda ingresarse al análisis de mérito del asunto (Constitución de la República, arts. 317 y 319; Ley N° 15.869, arts. 4° y 9°, en aplicación de lo dispuesto por el artículo 206 del Código de lo Contencioso Administrativo).
IV) El Decreto invoca en su parte expositiva que se dicta a fin de "actualizar la reglamentación oportunamente aprobada, contemplando las modificaciones introducidas por la Ley No. 20.075, de 20 de octubre de 2022"
Se puede categorizar como un típico "reglamento de ejecución" y que, como tal, se encuentra plenamente subordinado a la ley.
Al decir de GARCÍA DE ENTERRÍA, este tipo de reglamentos debe incluir todo lo indispensable para asegurar la correcta aplicación y la plena efectividad de la ley misma que desarrolla y al mismo tiempo, no pueden incluir más que lo que sea estrictamente indispensable para garantizar esos fines (cf. Eduardo GARCÍA DE ENTERRÍA - Tomás Ramón FERNÁNDEZ, "Curso de Derecho Administrativo", Tomo I, pág. 229 y ss.).
Por su parte, SAYAGUÉS LASO, expresaba que: "El reglamento es un acto administrativo y por lo tanto se desenvuelve bajo las normas de jerarquía superior: Constitución y ley. De ahí que toda violación de éstas o de los principios que las informan, invalide el reglamento (...). Esta adecuación de la norma reglamentaria a la ley es aún más estricta en los reglamentos de ejecución, cuyo objeto es complementar aquélla para hacer posible su cumplimiento y asegurarlo. De ahí que no sólo deba respetar la letra de la ley, sino también su espíritu" (SAYAGUÉS LASO, Enrique, "TRATADO DE DERECHO ADMINISTRATIVO", T. I, pág. 144 y 145, FCU 10° Ed. Año 2015).
V) Partiendo de estas bases, el Tribunal entiende que la norma reglamentaria desborda el marco legal de forma ilegítima.
En efecto, el Decreto hostilizado dispone que el tope retributivo dispuesto por el art. 21 de la Ley 17.556, de fecha 18 de setiembre de 2002, en la redacción dada por el art. 510 de la Ley 20.075, de fecha 20 de octubre de 2022, se calculará tomando en cuenta los rubros que se determinan, de la retribución del Presidente de la República sujetos a montepío.
En tal sentido, el art. 21 de la Ley N.° 17.556, en redacción dada por el artículo 510 de la Ley N° 20.075 establece:
"Artículo 21 (Topes retributivos y readecuación salarial). Ninguna persona física que preste servicios personales al Estado, cualquiera sea la naturaleza del vínculo y su financiación, podrá percibir ingresos salariales mensuales permanentes, por todo concepto, por el desempeño conjunto de sus actividades, superiores al 60% (sesenta por ciento) de la retribución total sujeta a montepío del Presidente de la República.
Quedan expresamente excluidos de lo dispuesto en el inciso precedente los funcionarios diplomáticos, mientras estén desempeñando funciones en el exterior.
Ninguna persona física que preste servicios personales a personas de derecho público no estatal o entidades de propiedad estatal en las que el Estado o cualquier entidad pública posea participación mayoritaria, cualquiera sea su naturaleza jurídica, podrá percibir ingresos salariales mensuales permanentes superiores a los referidos en el inciso primero (...)".
Por su parte el Decreto No. 20/2024 establece en su artículo 2o: "A los efectos de la comparación con el tope fijado de acuerdo con el artículo precedente, se consideran comprendidas todas aquellas retribuciones permanentes, por todo concepto, tengan o no carácter periódico. A modo de ejemplo y sin que tenga carácter taxativo, se consideran incluidas: distribución o participación de utilidades, comisiones, productividad, trabajos extraordinarios, compensaciones por rendimiento o cumplimiento de metas, suma para el mejor goce de la licencia anual, partida por alimentación, propinas y toda otra vinculada a la gestión mensual o periódica de los organismos.
Aquellas retribuciones cuyo pago no se realice en forma mensual, deberán mensualizarse tomando su doceava parte, para la comparación con el tope fijado."
A la luz de lo expuesto, puede constatarse que el artículo 21 de la Ley 17.556, en su redacción actual claramente refiere a texto expreso a ingresos salariales mensuales permanentes; en cambio, el decreto enjuiciado se extralimita, en tanto se consideran comprendidas todas aquellas retribuciones permanentes, por todo concepto, tengan o no carácter periódico.
Se advierte que la norma reglamentaria en su artículo 2o excede la normativa legal en cuanto incluye, para calcular los topes legales de remuneraciones a "retribuciones permanentes" independientemente de su periodicidad.
Al respecto, la norma legal es unívoca al prever la consideración de "ingresos salariales mensuales permanentes", por lo cual la contradicción entre la norma legal y la reglamentaria es manifiesta.
En el caso, asiste razón al actor respecto a que las partidas por las que se agravió, esto es el salario vacacional, la partida especial anual que se abona regularmente en diciembre de cada año, y la partida trimestral abonada ligada al cumplimiento de metas definidas a partir de indicadores macroeconómicos del LATU, no son ingresos mensuales permanentes como dispone la ley, existiendo en la especie una extralimitación del reglamento atacado.
La ley requiere que los ingresos sean mensuales, y las tres partidas señaladas no lo son.
Por lo tanto, procede necesariamente convenir que el reglamento atacado exorbita el marco o alcance estipulado por el art. 21 de la Ley 17.556, en tanto la limitación de derechos es, por imperio constitucional, materia reservada a la ley.
Y en el caso, la inclusión de tales partidas no puede realizarse mediante el dictado de una resolución administrativa, sino que requiere la aprobación de una ley por razones de interés general, de conformidad con lo dispuesto por nuestra Constitución de la República.
VI) En último término, encontrándonos ante un acto regla y en función de la desigualdad que la anulación con efecto inter partes podría provocar entre los sujetos alcanzados, el Tribunal ejercerá la facultad conferida en el art. 311, inc. 2°, de la Constitución de la República, amplificando el alcance del pronunciamiento anulatorio por fuera de los límites connaturales de la cosa juzgada.
Como ha indicado el Tribunal, la sentencia anulatoria con efectos generales y absolutos cumple "una finalidad purgativa del ordenamiento de la que puede decirse que es primariamente relevante en interés de la Ley antes que el interés particular de los recurrentes", objetivo que prima sobre evidentes razones de economía procesal al evitar el planteamiento de multitud de litigios, al tiempo que facilita la unidad de calificación de la ilegalidad declarada (GARCÍA DE ENTERRÍA: Ob. cit., t. I cit., págs. 244- 245)." (Sentencia N° 1016/1998; cf. Sentencias Nos. 619/2013, 696/2013, 59/2014, 758/2022, entre otras).
Por los fundamentos expuestos, el Tribunal de lo Contencioso Administrativo, en atención a lo dispuesto por los artículos 309 y 310 de la Constitución,
FALLA:
Ampárase la pretensión anulatoria y, en su mérito, declárase la nulidad del acto administrativo impugnado con efectos generales y absolutos en interés de la regla de Derecho o de la Buena Administración, sin especial condena procesal.
A los efectos fiscales, fíjanse los honorarios del abogado de la parte actora en la cantidad de $ 52.500 (pesos uruguayos cincuenta y dos mil quinientos).
Oportunamente, expídanse testimonios si se solicitaren; y archívese.
Dr. Cal (r.), Dr. Corujo, Dra. Klett, Dra. Rossi, Dr. Reyes. Dra. Mariella Saettone (Sec. Letrada).